From: Snapshot-Content-Location: https://library.fes.de/fulltext/id/01576.htm Subject: 01576.htm Date: Wed, 7 May 2025 15:13:02 +0200 MIME-Version: 1.0 Content-Type: multipart/related; type="text/html"; boundary="----MultipartBoundary--Pw0fD7QyI29xDV7oYFlxRPVs5iWK56brDThwcNrmpx----" ------MultipartBoundary--Pw0fD7QyI29xDV7oYFlxRPVs5iWK56brDThwcNrmpx---- Content-Type: text/html Content-ID: Content-Transfer-Encoding: quoted-printable Content-Location: https://library.fes.de/fulltext/id/01576.htm 01576.htm Grundlinien eines modernen Sozialstaates : ein Kompass f=FCr Reformen / [Alfred Pfaller] - [Electronic ed.] - Bonn, [2003 - 2] Bl. =3D 23 KB, Te= xt . - (Politikinfo / Internationale Politik-Analyse) <br>Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2003 <br><br><font size=3D-1><i>=A9 Friedrich-Ebert-Stif= tung</i></font>
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Grundlinien eines modernen Sozialstaates : ein Kompass f=FCr Reformen / [Alfred Pfaller] - [Electronic ed.] - Bonn, [2003 - 2] Bl. =3D 23 KB, Te= xt . - (Politikinfo / Internationale Politik-Analyse)
Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2003

=A9 Friedrich-Ebert-Stiftung

=3D"INHALT"




Gesellschaftliche Entwicklung ist pfadabh=E4ngig. Sozialstaatliche Refor= men werden weitgehend von den Interessen, die sich an der bestehenden Reali= t=E4t festmachen, bestimmt. Gro=DFe Abweichungen vom Status quo sind in ein= er Demokratie mit hoch entwickelter Lobby-Landschaft kaum m=F6glich. Dennoc= h ist es n=FCtzlich, Reformanstrengungen an einer Leitvorstellung zu orient= ieren, die die Gesamtheit der zu erreichenden Ziele, ihre Rangordnung und d= ie Auswirkungen unterschiedlicher Strategien/Regelungen auf die diversen Zi= ele im Auge hat.

Effektivit=E4t= und Effizienz sichern

Der Sozialstaat soll daf=FCr sorgen, dass in unseren prosperierenden= Gesellschaften jeder in allen Lebenslagen ein =84ausreichendes" Einkommen = hat. Unabh=E4ngig vom Einkommen soll er zudem die universelle Wahrung besti= mmter =84sozialer B=FCrgerrechte" sicherstellen. Hierzu geh=F6ren vor allem= Gesundheitsf=FCr- und -vorsorge auf hohem Niveau sowie optimale Berufsausb= ildung nach Ma=DFgabe individueller Leistungsf=E4higkeit und Leistungsberei= tschaft.

Ein prinzipiell nachrangiges, aber politisch hochrangiges Ziel ist d= er Statuserhalt, d.h. die Verhinderung abrupter Einkommensverschlechterunge= n.=20

Der Sozialstaat soll seine grundlegenden Gerechtigkeits- und Versorg= ungsziele nicht nur in vollem Ma=DFe erreichen (Effektivit=E4t), er soll si= e auch so erreichen, dass andere gesellschaftliche Ziele so wenig wie m=F6g= lich beeintr=E4chtigt werden (Effizienzgebot). Vor allem gilt es heute, die= Ziele Wirtschaftswachstum und hohe Besch=E4ftigung zu ber=FCcksichtigen.= =20

Manche sagen, im Sinne freier individueller Lebensgestaltung sei ein= hohes Ma=DF an Eigenverantwortung auch unabh=E4ngig von wirtschaftlichen = =DCberlegungen vorzuziehen. Gegen diese Extremposition kann jedoch das demo= kratische Prinzip geltend gemacht werden, gem=E4=DF dem eine Mehrheitspr=E4= ferenz f=FCr kollektive Absicherung legitim ist.=20

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Das Problem: d= ie expansive Dynamik des Sozialstaats

Die sozialstaatlichen Ausgaben steigen, nicht nur in Deutschland. Da= s liegt seit l=E4ngerem nicht mehr an der politisch verf=FCgten Ausweitung = von Leistungszusagen, sondern (a) an der Alterung der Gesellschaft, (b) an = der Richtung des medizinischen Fortschritts und (c) an der anhaltend schlec= hten Besch=E4ftigungslage. Die Beibehaltung festgeschriebener Leis-tungszus= agen erfordert einen immer h=F6heren Aufwand, der in den =84Gesch=E4ftsgrun= dlagen" der bestehenden Finanzierungsarrangements so nicht vorgesehen ist. = Die steigenden Abgaben werden als Problem wahrgenommen, weil sie=20

  • die Grenzen des Zumutbaren =FCberstiegen;
  • immer ungerechter verteilt seien;
  • negative Konsequenzen f=FCr Wirtschaftswachstum und Besch=E4ftigun= g h=E4tten und damit den sozialstaatlichen Kostendruck noch zus=E4tzlich er= h=F6hten.

Politischer Druck f=FChrt nun leicht zu Anpassungen, die die Leistungskr= aft des Sozialstaates, nicht jedoch seine sch=E4dlichen Nebenwirkungen verr= ingern. Breite, politisch relevante Bev=F6lkerungsgruppen haben ein Interes= se an der Fortf=FChrung der grundlegenden Vorsorgeprogramme f=FCr das A= lter und den Krankheitsfall, nicht jedoch an der Umverteilung zugunsten soz= ial Schwacher. Markante Ver=E4nderungen in den Finanzierungsmodalit=E4ten d= er Vorsorge werden als grundlegender =84Sozialabbau" angesehen und bek=E4mp= ft. Da eine Kostenbegrenzung gleichzeitig als unabdingbar wahrgenommen wird= , geraten leicht diejenigen Randbereiche ins Zentrum der Reformpolitik, an = denen politisch weniger durchsetzungsf=E4higen Gruppen gelegen ist.=20

Sinnvolle Reformen, die (a) die fortgesetzte Effektivit=E4t des Sozi= alstaats gew=E4hrleisten, (b) dem Effizienzgebot gen=FCgen und (c) die poli= tische Akzeptanz f=FCr Effektivit=E4t und Effizienz auf Dauer sichern, sind= in gewisser Weise als Konkurrenzprojekt zum politisch ungesteuerten Anpass= ungsdruck zu sehen. Da die neuen finanziellen Anforderungen nur zum Teil un= ter Kontrolle zu bringen sind, gilt es, die Struktur des sozialen Absicheru= ngssystems expansionsf=E4hig zu machen. Wie weit dies im engeren Sinn =84so= zialstaatlich" sein muss, dar=FCber ist zu reden. Um die Akzeptanz f=FCr ei= nen effektiven und effizienten Sozialstaat zu sichern, ist es aber auch wic= htig, den Kostendruck selbst zu bremsen =96 und das hei=DFt mehr, als nur, = ihn auf andere Systeme (etwa die ber=FChmte =84Eigenvorsorge") zu verlagern= .

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Die Finanzieru= ngsstrukturen expansionsf=E4hig machen

Ein zentrales Reformziel muss sein, die Finanzierung =84sozialer B= =FCrgerrechte" auf belastbare F=FC=DFe zu stellen und dabei auf Gerechtigke= it und =F6konomische Unsch=E4dlichkeit zu achten. Die zur Auswahl stehenden= Finanzierungsarrangements unterscheiden sich in Bezug auf 3 wichtige Varia= ble: (a) =F6ffentliche vs. private Vorsorge, (b) implizite vs. explizite Um= verteilung, (c) Steuer- vs. Beitragsfinanzierung.

Vorsorge als =F6ffentliche oder private Aufgabe: Drei = Thesen k=F6nnen daf=FCr sprechen, Vorsorge als =F6ffentliche Aufgabe zu org= anisieren: sie sei =84sozialer", sie baue privater Verantwortungslosigkeit = vor und sie sei effizienter als private Vorsorge. Die ersten beiden Argumen= te sind per se nicht stichhaltig. Denn auch =F6ffentliche Vorsorge wird vom= B=FCrger bezahlt, Einkommensschwache k=F6nnen auch durch gezielte Zusch=FC= sse finanziell zur privaten Vorsorge bef=E4higt werden und eine Versicherun= gs- bzw. Ansparpflicht kann (wie bei der Kfz-Haftpflicht) sicherstellen, da= ss jeder Vorsorge betreibt.

Gewichtiger ist die Effizienzthese. Sie besagt zum einen, dass =F6ff= entlich erbrachte Gesundheitsdienstleistungen billi-ger sein k=F6nnen als v= on privaten Anbietern erbrachte, weil im Gesundheitssektor der preiskontrol= lierende Wettbewerb kaum funktioniert (Organisationsvorteil der Anbieter, U= nf=E4higkeit der Patienten zur Auswahl der Anbieter mit dem besten Preis-Le= istungs-Verh=E4ltnis). Alternativ k=F6nnen =F6ffentliche Krankenversicherun= gen beauftragt werden, gleichsam als Patientengenossenschaft ge-gen=FCber d= en Anbietern m=F6glichst g=FCnstige Preise durchzusetzen. Private Versicher= ungen haben weit weniger Anreiz, derartige Gegenmacht auf dem Gesundheitsma= rkt auszu=FCben. Patientenselbstbeteiligung als Mittel gegen kostentreibend= e Verschwendung (wie sie f=FCr freie G=FCter typisch ist), l=E4sst sich auc= h bei =F6ffentlicher Vorsorge einrichten.

Auch in Bezug auf die Rente kann ein Effizienzargument zugunsten =F6= ffentlicher Vorsorge geltend gemacht werden. Denn ein realwirtschaftlich ko= nzipiertes Umlagesystem kann sich m=F6glicherweise besser an die dramatisch= ver=E4nderten demographischen Bedingungen der Zukunft anpassen lassen als = ein privates System, das Rentenanspr=FCche no-minal in Geldeinheiten defi-n= iert (Finanzmarktturbulenzen).

F=FCr ein hohes Ma=DF an privater Vorsorge wird ins Feld gef=FChrt, = sie sei freiheitlicher, =F6konomisch unsch=E4dlicher und politisch robuster= als =F6ffentliche Vorsorge. Auch wer (a) das Freiheitsargument f=FCr =FCbe= rzogen h=E4lt, weil er Mehrheits-pr=E4ferenzen f=FCr sinnvolle kollektive P= robleml=F6sung als legitim ansieht, und wer (b) Chancen f=FCr wirtschaftlic= h unsch=E4dliche L=F6sungen auch bei =F6ffentlicher Vorsorge sieht, sollte = die Robustheitsthese beachten.=20

Die B=FCrger tendieren dazu, Abgaben und Steuern als eine Zwangsverm= inderung des eigenen Einkommens wahrzunehmen, h=F6here private Ausgaben hin= gegen als eine Art der Einkommensverwendung. Dies fin-det seine Entsprechun= g im =F6ffentlichen Diskurs. F=FCr Ausgaben ist der Markt mit seinen Konnot= ationen von Effizienz und Konsumentenfreiheit zust=E4ndig. Abgaben hingegen= sind eine =84Last", die es zu begrenzen gilt, um das Reich des Marktes nic= ht =FCber Geb=FChr einzuengen. Gerechtfertigt oder nicht, Abgabenerh=F6hung= en treffen auf fundamentaleren politischen Widerstand als Preiserh=F6hungen= . So ist der zentrale Punkt des Unbehagens am =84ausufernden" Sozialstaat h= eute weder, dass immer st=E4rker umverteilt wird, noch dass Vorsorge immer = teurer wird, sondern dass die Abgabenquote und damit zusammenh=E4ngend die = Staatsquote Schwellenwerte der gesellschaftlichen Akzeptanz =FCberschreitet= . Vorsorgesysteme, die diese politisch so brisanten Quoten schonen, ohne da= s Vorsorgeziel selbst zu gef=E4hrden, haben deshalb den gro=DFen Vorteil, K= apazit=E4t f=FCr besonders dringliche, nicht durch private Arrangements ers= etzbare, =F6ffentliche Aufgaben zu schaffen bzw. freizuhalten.=20

Der Sozialstaat verbindet Vorsorge mit Umverteilung. Letztere l=E4ss= t sich nur als =F6ffentliche, erstere auch als private Aufgabe organisieren= . Eine Verlagerung der reinen Vorsorge-Aspekte auf den =96 staatlich angeme= ssen kontrollierten =96 Privatbereich erweitert deshalb den Spielraum f=FCr= politisch gew=FCnschte sozialstaatliche Umverteilung. Diese wird weniger l= eicht zum Opfer des Staatsquoten- und Abgabenlast-Diskurses.

Explizite oder implizite Umverteilung: Jede Sozialvers= icherung verteilt im Rahmen der Versicherungslogik um: von den Kurzlebigen = zu den Langlebigen, von den Gesunden zu den Kranken, von den Besch=E4ftigte= n zu den Arbeitslosen. Dies tun auch private Versicherungen. Sozialstaatlic= he Absicherungssysteme teilen aber auch zugunsten bestimmter Zielgruppen, i= nsbesondere Einkommensschwachen und Familien, um. Diese kommen in den Genus= s von Leistungsanspr=FCchen, f=FCr die sie nicht voll mit ihren Beitr=E4gen= bezahlen. Ein steuerfinanziertes Vorsorgesystem zieht zu dieser Art von Um= verteilung alle steuerpflichtigen B=FCrger heran. In beitragsfinanzierten S= ystemen kommen hierf=FCr nur die Mitglieder der jeweiligen Versicherung auf= .=20

Die Radikalalternative zu dieser Art von impliziter, mit der Versich= erungslogik vermengter, Umverteilung ist ein System, das Leistungsanspr=FCc= he strikt an entsprechende Beitr=E4ge bindet, und Einkommensschwachen, M=FC= ttern, Kindern etc. Zusch=FCsse aus der Staatskasse (in bar und/oder als St= euernachlass) gew=E4hrt. So l=E4sst sich z.B. ein Sozialstaat konzipieren, = der weitgehend auf private Vorsorge zur=FCckgreift, ohne deshalb weniger = =84sozial" zu sein. Das Prinzip l=E4sst sich =96 steuer-, aber nicht kosten= sparend =96 auch auf =F6ffentliche G=FCter wie Ausbildung anwenden. Explizi= te Umverteilung tendiert in zwei Aspekten gerechter zu sein als implizite U= mverteilung: Sie zieht alle steuerpflichtigen B=FCrger in ihren diversen Ro= llen als Einkommensempf=E4nger, Konsumenten und Verm=F6gensbesitzer heran u= nd sie beg=FCnstigt nicht diejenigen, die Subventionen nicht n=F6tig haben.= =20

Explizite Umverteilung erfordert jedoch einen =96 manche meinen: sti= gmatisierenden =96 Bed=FCrftigkeitsnachweis. Ein ernster zu nehmender Nacht= eil ist die Entkopplung der Vorsorgeinteressen der breiten Mittelschichten = von den Umverteilungsinteressen der sozial Schwachen. Letztere werden nicht= von dem System, das sich breiter Zustimmung erfreut, mitgetragen, sondern = h=E4ngen von spezifischen Pro-Umverteilungs-Mehrheiten ab. Sie werden leich= ter zum Opfer von Steuersenkungskampagnen. So zeigt ein internationaler Ver= gleich deutlich mehr soziale Gleichheit in den L=E4ndern mit umfassendem So= zialstaat als in jenen mit enger Zielgruppenorientierung. Heute muss allerd= ings auch die Gefahr gesehen werden, dass die expansive Kostendynamik in um= fassenden Sozialstaaten =84perverse" Anpassungsprozesse ausl=F6st, n=E4mlic= h De-facto-R=FCckbau zu Lasten der sozial Schwachen und Beibehaltung der st= atussichernden Programme f=FCr die Mittelschicht.

Steuer- oder Beitragsfinanzierung: Optiert man f=FCr i= mplizite Umverteilung, ist Steuerfinanzierung gerechter, weil sie alle B=FC= rger an der Solidarit=E4t beteiligt und nicht nur den Kreis der jeweiligen = Versicherungsmitglieder, dem die Einkommensst=E4rksten meist nicht angeh=F6= ren. Aber man kann Beitragsfinanzierung auch mit expliziter Umverteilung ko= mbinieren, indem man Einkommensschw=E4cheren, Auszubildenden, abh=E4ngigen = Familienangeh=F6rigen etc. staatliche Zusch=FCsse zu den (kostendeckenden) = Beitr=E4gen gew=E4hrt. An der Solidarit=E4t haben sich dann alle Steuerpfli= chtigen zu beteiligen. Gleichzeitig sichert man den gro=DFen Vorteil der Be= itragsfinanzierung, der in der klaren Zuordnung von individueller Anstrengu= ng und individuellem Leistungsanspruch liegt. Damit geht eine politisch rob= uste Akzeptanz des Absicherungssystems einher, die auch gegen Kostensteiger= ungen ziemlich immun ist.=20

Die vielerorts praktizierte Kopplung der Beitragspflicht zu Rentenka= ssen, Krankenkassen, etc. an entlohnte Besch=E4ftigung (i.d.R. mit Arbeitge= berbeitr=E4gen) tut sich allerdings besonders schwer mit der immanenten Kos= tenexpansion. Beitragserh=F6hungen lassen nicht nur die politisch sensible = Abgabenquote steigen, sondern aufgrund der =96 letztlich fiktiven =96 Arbe= itgeberbeitr=E4ge auch die Arbeitskosten. Der Sozialstaat ger=E4t somit zun= ehmend in Konflikt mit wirtschafts- und besch=E4ftigungspolitischen Zielen = =96 sei es real oder sei es im politischen Diskurs. Kostenbegrenzung wird z= um absoluten Imperativ. F=FCr die Mehrkosten sozialer Absicherung aufgrund = von Bev=F6lkerungs-, Arbeitsmarkt- und medizinischer Fortschrittsdynamik we= rden letztlich doch zunehmend alternative Finan-zierungsarten herangezogen,= wobei nicht unbedingt auf die soziale Austarierung geachtet wird.

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Die Kostenexpa= nsion bremsen

Nicht alle erh=F6hten Kosten sozialer Absicherung und Vorsorge sind = unumg=E4nglich. In dem Ma=DFe, wie es gelingt, die tats=E4chlichen K= osten (nicht lediglich die Sozialversicherungsbeitr=E4ge oder die Steuerzus= ch=FCsse) unter Kontrolle zu bekommen, l=E4sst der Anpassungsdruck auf die = Finanzierungsarrangements nach. Kostensenkungspotentiale bestehen in unausg= esch=F6pften Effizienzreserven (geringerer Verwaltungsaufwand, weniger Miss= brauch u.a.). Sie zu nutzen, ist eine Daueraufgabe, von deren Bew=E4ltigung= man freilich nicht zu viel Entlastung erwarten sollte. Wichtiger sind Eing= riffe an den zentralen Ursachen der st=E4ndig steigenden Sozialstaatskosten= : Alterung, Arbeitslosigkeit, Gesundheitstechnologie.=20

Die Einzelma=DFnahme mit der wahrscheinlich gr=F6=DFten kostensenken= den Wirkung ist die Verschiebung des Renteneintrittsalters, und sei es zun= =E4chst nur als freiwillige Option f=FCr die =84Arbeitsw=FCtigen". Von gro= =DFer Relevanz, aber konzeptionell weitaus schwieriger zu bew=E4ltigen, ist= dar=FCber hinaus die Ausweitung einkommenswirksamer Besch=E4ftigung. Dies = verringert die Anspr=FCche an sozialstaatliche Leistungen und erh=F6ht glei= chzeitig das Beitrags- oder Steueraufkommen, aus dem sich der Sozialstaat f= inanziert. Au=DFerdem ist Vollbesch=E4ftigung zu =84anst=E4ndigen" L=F6hnen= selbst das wichtigste Mittel, um Wohlstand f=FCr alle zu sichern. Die Wege= zu mehr Besch=E4ftigung k=F6nnen hier nicht diskutiert werden. Aber eine W= eichenstellung k=F6nnte der Sozialstaat selbst vornehmen: indem er zu seine= r Finanzierung m=F6glichst nicht den Faktor Arbeit belastet, zumindest nich= t am unteren Entlohnungsende.=20

Die =84Kostenexplosion" im Gesundheitsbereich schlie=DFlich lie=DFe = sich durch eine Umlenkung des gesundheitstechnischen Fortschritts auf m=F6g= lichst kosteneffiziente (statt wie heute r=FCcksichtslos aufwandintensive) = L=F6sungen verringern. Dazu m=FCsste freilich die Gesundheitsnachfrage, an = der sich die kommerzielle Innovation orientiert, st=E4rker gesteuert werden= . Medizinische Forschung unter =F6ffentlicher Regie kann dies von der Angeb= otsseite her unterst=FCtzen. =20

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Fazit:
Privatvorsorge, steuerfinanzierte Zusch=FCsse, =F6ffentliches Gesundhei= tswesen

Ob die Vorsorge f=FCr die Wechself=E4lle des Lebens aus Sozialabgabe= n, Steuern oder Versicherungsbeitr=E4gen finanziert wird, ist f=FCr den Dur= chschnittsverdiener im Prinzip unerheblich. Teurer wird es aus den dargeleg= ten Gr=FCnden allemal. Aber die Grenzen der Abgabentoleranz legen es nahe, = einen hohen Anteil an Privatvorsorge anzustreben, um dem =F6ffentlichen Sek= tor Spielraum f=FCr seine unabdingbaren Aufgaben zu verschaffen.=20

Zur Umverteilung, die zur Wahrung der =84sozialen B=FCrgerrechte" n= =F6tig ist, sollten aus Gerechtigkeitsgr=FCnden alle Ein-kommen herangezoge= n werden und nicht nur die L=F6hne der Arbeitnehmer unterhalb der Ebene der= Spitzengeh=E4lter.=20

Steuerfinanzierte Zusch=FCsse zu den privaten Vorsorgeaufwendungen d= er zu unterst=FCtzenden Gruppen werden beiden Kriterien am saubersten gerec= ht.=20

Im Gesundheitssektor sollte indes das Ziel Vorrang haben, (a) durch = Bereitstellung =F6ffentlicher Angebote und (b) durch Nachfrageb=FCndelung i= m Sinne von Patientengenossenschaften die Preise zu dr=FCcken. Am sauberste= n w=E4re hier eine allgemeine Krankenkassenpflicht.=20

Die Vorsorgeaufwendungen f=FCrs Alter k=F6nnten durch einen sp=E4ter= en durchschnittlichen Rentenbeginn erheblich geringer gehalten werden.=20

Die gro=DFe rationale Alternative ist ein umfassender Sozialstaat, d= er nach skandinavischem Vorbild Grundversorgung f=FCr alle mit Einkommensko= ntinuit=E4t f=FCr die Bessergestellten verbindet. Dazu m=FCssten die B=FCrg= er jedoch ihre Abneigung gegen Kollektivabgaben (=84lieber h=F6here Versich= erungsbeitr=E4ge als h=F6here Steuern") =FCberwinden.



Alfred Pfaller

Friedrich-Ebert-Stiftung, 53170 Bonn, fax: 0228 / 883 625, e-mail: PfallerA@fes.de

=A9 Friedrich Ebert Stiftung | technical sup= port | net edition=20 fes-library | Mai 2003
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