Indonesien: Superwahljahr 2004 – Präsidentschaftskandidaten ohne Konzepte
zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und Ankurbelung der Wirtschaft

Gerd Botterweck, FES Jakarta, Juni 2004

Die Kandidaten für die indonesischen Präsidentschaftswahlen wollen
Millionen von Arbeitsplätzen schaffen, aber keiner sagt wie.

Angenommene Wachstumszahlen zur Lösung der Arbeitsmarktprobleme von
6-8% sind unrealistisch und kurz- und mittelfristig nicht erreichbar. Die
Investitionen kränkeln und verlorengegangenes Vertrauen ist schwer
zurückzugewinnen.

Der Arbeitsmarkt hat sich seit der Asienkrise nicht erholt. Die Arbeitslosenrate
liegt bei 10% (10 Mio.), weitere 30 Mio. der Erwerbsbevölkerung sind
chronisch unterbeschäftigt.

Jährlich strömen auf Grund des Bevölkerungswachstums 2,5
Mio. neue Arbeitskräfte auf den Arbeitsmarkt. Durch das Auslaufen
des Welttextilabkommens stehen mehr als 1 Mio. Arbeitsplätze in naher
Zukunft auf dem Spiel.

Die Schmerzgrenze für die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes ist
erreicht und ein Paradigmenwechsel von Beschäftigung durch Wachstum
zu Wachstum durch Beschäftigung erforderlich.

Eine neue Regierung muss neben den bereits eingeleiteten Reformen zur Verbesserung
der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen arbeitsintensive Infrastrukturinvestitionen
durchführen, die Institutionen des Arbeitsmarktes stärken sowie
finanzielle Strukturhilfen für die Textil- und Bekleidungsindustrie
zur Verfügung stellen, wenn sie die Arbeitslosigkeit wirksam bekämpfen
will.

Die Schaffung von Arbeitsplätzen als Wahlkampfthema in Indonesien

Im Superwahljahr 2004 haben die Kandidaten im Wahlkampf auch den Arbeitsmarkt
entdeckt und versprechen die Schaffung von Millionen von Arbeitsplätzen.
Sie haben jedoch bezüglich der Lösung des Problems der Arbeitslosigkeit
in ihren Wahlauftritten bisher nur unrealistische Versprechungen abgegeben.
So versprach Präsidentin Megawati Sukarnoputri, in den nächsten
fünf Jahren 13 Millionen neue Jobs zu schaffen. Amien Rais, der Kandidat
der moderaten muslimischen PAN-Partei und derzeit noch Präsident der
beratenden Volksversammlung MPR, will die Arbeitslosigkeit bis 2009 von
10% auf 8% absenken. Auch Exgeneral Wiranto, der für die frühere
Soeharto-Partei Golkar antritt, verspricht mehr Jobs, wie auch sein früherer
Militärkollege Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), der mit dem reichen
Geschäftsmann Jusuf Kalla im Tandem für die neu gegründete
Demokratische Partei (DP) kandidiert. Die DP schnitt im April bei den Parlamentswahlen
überraschend gut ab und liegt in den Wahlumfragen eindeutig an der
Spitze. Alle Kandidaten sind sich einig, dass der Abbau der Arbeitslosigkeit
in engem Zusammenhang mit den Wachstumsraten der Wirtschaft steht. Mit
den bisher in den letzten drei Jahren durchschnittlich erzielten jährlichen
4% lässt sich jedoch das Problem der Arbeitslosigkeit nicht wirksam
bekämpfen, wenn man bedenkt, dass auf Grund des Bevölkerungswachstums
jährlich 2,5 Mio. junge Menschen neu auf den Arbeitsmarkt strömen.
Allein um diese neuen Arbeitskräfte zu absorbieren, müssten schon
Wachstumsraten von über 6% erreicht werden. Deshalb liegen die Zielvorstellungen
der Kandidaten für das zukünftige wirtschaftliche Wachstum in
Indonesien bei 7,8% (Wiranto), 6,8% (Megawati), 6,3% (Amien Rais) und 7,6%
(SBY). Nur der fünfte Kandidat und jetzige Vizepräsident Hamzah
Haz von der Vereinigten Entwicklungspartei PPP scheut sich, konkrete Zahlen
zu nennen.

Nur vage Vorstellungen über Wirtschafts- und Arbeitmarktpolitik

Die meisten Kandidaten haben bisher nur sehr vage Andeutungen über
ihre wirtschaftspolitischen Vorstellungen gemacht und unterscheiden sich
in ihren Aussagen nicht sehr voneinander. Exgeneral Wiranto nannte fünf
ökonomische Zielsetzungen: Er möchte mehr makroökonomische
Stabilität, die Schaffung von zusätzlichen Arbeitsplätzen,
die Erhöhung und gerechtere Verteilung der Einnahmen aus den Rohstoffressourcen,
eine gerechte Wirtschaftsordnung sowie die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit
durch Förderung von Forschung und Technologie. Dies alles soll erreicht
werden durch eine Reform des Arbeitsmarktes, die Erhöhung der Produktivität,
die Reform des Agrarsektors und die Verbesserung des Managements der natürlichen
Ressourcen. Auch sollen Rechtssicherheit und die Implementierung bestehender
Wirtschaftsgesetze helfen, die Marktwirtschaft besser zu positionieren.
Preiskontrollen für lebensnotwendige Güter sowie die Schaffung
einer behördlichen Einrichtung zur Förderung der Klein- und mittelständischen
Unternehmen stehen ebenfalls auf der Tagesordnung. Amien Rais sieht seine
wirtschaftlichen Vorstellungen in der Erreichung von drei Zielen erfüllt:
Hohes wirtschaftliches Wachstum durch Stärkung des inländischen
Marktes und der Förderung der heimischen Ressourcen, gerechtere Vermögens-
und Einkommensverteilung durch stärkere Partizipation des einfachen
Mannes am ökonomischen Leben sowie eine generelle Stabilisierung des
Landes in allen politischen und ökonomischen Bereichen. Die Schaffung
zusätzlicher Jobs soll vor allem mit Hilfe des Staatshaushaltes durch
Erhöhung der Ausgaben für die Infrastruktur und die Landwirtschaft
erfolgen.

Hamzah Haz möchte, dass alle Bürger einen gleichen Zugang
zu Gütern und Dienstleistungen erhalten, ohne dabei konkreter zu werden.
SBY will generell das Investitionsklima verbessern, um dadurch neue Jobs
zu schaffen. Präsidentin Megawati beruft sich in ihren Wahlkampfauftritten
auf die unter ihrer Regierung erreichte makroökonomische Stabilität,
die durch niedrige Inflation, Zinssätze von 6% bzw. 9,5% und hohe
Devisenreserven von 35 Mrd. US $ gekennzeichnet ist. Wie anfällig
aber z.B. diese „makroökonomische Stabilität“ ist, zeigt sich
in der Tatsache, dass der Rupiah seit einigen Wochen auf Grund der permanenten
Wahlkampfsituation, den anhaltenden Gerüchten über die Erhöhung
der Leitzinsen in den USA und der drohenden Überhitzung der chinesischen
Wirtschaft mächtig an Wert gegenüber dem US $ verloren hat.

Ansichten der Kandidaten sind nicht sehr realistisch

Wirtschaftsexperten werfen den Kandidaten vor, dass ihre Vorstellungen
zur Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik zu unrealistisch und ambitiös
sind. Anstelle konkreter Programme zur Erreichung kurzfristiger und langfristiger
wirtschaftspolitischer Zielsetzungen werden populistische Forderungen erhoben,
die nachhaltig nicht gesichert werden können. Im Prinzip gehen die
wirtschaftspolitischen Vorstellungen der Präsidentschaftskandidaten
davon aus, dass Regierung, Bürokratie und Judikative nicht korrupt
sind und ein starker Rechtsstaat bereits existiert. Denn dies sind Voraussetzungen
für Investitionen und nachhaltiges Wirtschaftswachstum. Jedoch ist
Korruption in allen Staatsbereichen, aber auch in der Privatwirtschaft
weit verbreitet und der Mangel an Rechtssicherheit evident. Alle Kandidaten
versprechen auch die Erhöhung der Bildungsausgaben und der Ausgaben
für Gesundheit und Soziales, ohne zu sagen, wie diese zusätzlichen
Ausgaben finanziert werden sollen. Vor allem wird Präsidentin Megawati
heftigst auf Grund ihrer Aussagen zur Schaffung neuer Arbeitsplätze
kritisiert. Man wirft ihr vor, dass ihre Äußerungen nicht überzeugend
sind, da sie doch gerade in ihrer Arbeitsmarktpolitik gescheitert ist,
wie sich aus einer näheren Analyse des Arbeitsmarktes ergibt.

Sorgenkind Arbeitsmarkt

Die Arbeitslosigkeit ist in Indonesien extrem hoch. Von der über
100 Mio. starken Erwerbsbevölkerung sind 9,85% oder mehr als 10 Mio.
offen arbeitslos. Weiter sind über 30 Mio. chronisch unterbeschäftigt.
Offen arbeitslos in Indonesien bedeutet darüber hinaus, dass man jünger
als 25 ist und eine relativ gute Schulausbildung hat. Unterbeschäftigt
bedeutet, dass jemand weniger als 35 Stunden pro Woche arbeitet und oft
keinen Job im formellen Sektor hat. Diese Entwicklung ist das Ergebnis
der Asienkrise von 1997, die sich am nachhaltigsten auf den Arbeitsmarkt
ausgewirkt hat. Die Krise kostete Millionen ihre bis dahin ausgeübten
Jobs und Anstellungen im formellen Sektor. Auf Grund der sehr hohen Flexibilität
des Arbeitsmarktes konnte jedoch ein dramatischer Anstieg der offenen Arbeitslosigkeit
vermieden werden, trotz des Rückganges des Sozialproduktes um 14%.
Die Arbeitnehmer waren gezwungen, hohe Realeinkommensverluste hinzunehmen
und waren bereit andere Jobs anzunehmen, oft im informellen Sektor mit
erheblich geringeren Löhnen. Viele gingen zurück in ihre Dörfer
und arbeiteten wieder in der Landwirtschaft oder fanden Beschäftigung
im städtischen informellen Sektor. Der Anteil der Beschäftigten
in der Landwirtschaft stieg von 1997, also vor der Krise, von 40,1% auf
43,3% in 2001 und der Anteil der im städtischen informellen Sektor
Beschäftigten, der sogenannten „urban poor“, stieg im gleichen Zeitraum
von 42,8% auf 45%, während die Quote der Lohn- und Gehaltsempfänger
von 35,5% auf 33,3% fiel. Am schlimmsten traf es die Arbeitnehmerinnen,
die als erste in die informelle Beschäftigung gedrängt wurden.
Solche Trends sind natürlich nicht wünschenswert für eine
nachhaltige Entwicklung. Darüber hinaus wird die angespannte Situation
auf dem Arbeitsmarkt auf Grund der bereits erwähnten demographischen
Entwicklung noch verschärft.

Weitere Arbeitsplatzverluste durch Globalisierung drohen

Mit dem Ende des Welttextilabkommens und dem Wegfall der Quoten Ende
2004 befürchten viele Experten auch erheblich negative Auswirkungen
auf die indonesische Textil- und Bekleidungsindustrie. Mehr als 1 Mio.
Menschen, überwiegend Frauen, sind in dieser Branche direkt beschäftigt,
weitere 2-3 Mio. Beschäftigte in den Umfeldbereichen wie Transport,
Versorgung etc. hängen indirekt vom Wohlergehen dieser Branche ab.
In den letzten beiden Jahren sind schon über 50.000 Arbeitsplätze
in dieser Industrie weggefallen. Die Textil- und Bekleidungsindustrie ist
Indonesiens zweitgrößter Devisenbringer und hält rund 15%
am Gesamtexportvolumen. Obwohl Indonesien bis auf den fast 100%igen Import
von Baumwolle und anderer Naturfasern über eine eigene Chemiefaserproduktion
und ein vertikal integriertes Produktionssystem mit relativ geringen importierten
Vorprodukten und hohen Exporten an Bekleidung und Textilien verfügt,
wird durch den Wegfall der Quoten der Schutz vor der kostengünstigeren
chinesischen Konkurrenz genommen. So verfügt Indonesien nur über
65% der chinesischen Produktivität, die Produktionskosten für
ein Baumwollhemd in China betragen 3,30 US $ im Vergleich zu 3,70 US $
in Indonesien.

Obwohl die Löhne in der indonesischen Textil- und Bekleidungsindustrie
zu den niedrigsten der Welt gehören (der durchschnittliche Stundenlohn
beträgt ca. 50 US Cent), sind es die „invisible costs“ (wie die korruptionsbezogenen,
ungesetzlichen Abgaben bezeichnet werden), die die Produktion unnötig
verteuern. Hinzu kommt, dass im Vergleich zu China der Rupiah zu teuer
und der technologische Rückstand enorm ist (das durchschnittliche
Alter des Maschinenparks liegt zwischen 10 und 20 Jahren). Ein unsinniger
Zoll auf importierte Baumwolle und gestiegene Energiekosten auf Grund der
Streichung von Subventionen tun ein Übriges, um die Produktion im
Vergleich zu China zu verteuern. Darüber hinaus hat die Entwicklung
der vergangenen Jahre gezeigt, dass die Indonesier ihre Anteile in quotierten
Märkten wie den USA und der EU steigern konnten, während ihre
Anteile in nichtquotierten Märkten wie z.B. Japan und Australien sanken,
wo vor allem China expandierte. Dies ist ein weiteres Indiz dafür,
dass beim generellen Wegfall der Quoten Ende 2004, der Export indonesischer
Textil- und Bekleidungsprodukte zurückgehen wird und vor allem China
wegen seiner niedrigeren Produktionskosten und seiner breiteren Skala von
Produktqualitäten profitieren wird.

Wachstum und Flexibilität des Arbeitsmarktes reichen nicht

Angesichts dieser globalen und sektoralen Entwicklungen steht die Regierung
unter einem neuen Präsidenten im Oktober vor großen wirtschafts-
und arbeitsmarktpolitischen Herausforderungen. Wichtig wäre es, ein
konkretes Programm auszuarbeiten. Eine weitere Absenkung der Reallöhne,
weitere Flexibilisierung des Arbeitsmarktes und die Hoffnung, dass das
bisher nur vom Konsumsektor getragene Wachstum erhöht werden kann,
werden die Probleme nicht lösen. Obwohl die Rate der absoluten Armut
in Indonesien von 30% auf dem Höhepunkt der Krise mittlerweile auf
18% gefallen ist, zeigen jüngste Untersuchungen, dass 40-50% der Bevölkerung
bei einer Verschlechterung der Einkommenslage gefährdet sind, in die
absolute Armut abzustürzen (nahezu 2/3 der Bevölkerung leben
von nur 2 US Dollar oder weniger pro Tag). Ein weiteres Absinken der Reallöhne
ist keine ökonomische Alternative und wird nur mehr „working poor“
produzieren. Es bedeutet auch sozialer Sprengstoff und eine Gefährdung
des demokratischen Reformprozesses, vor allem wenn man bedenkt, dass Indonesien
kein System der sozialen Sicherheit hat und dass das Bildungs- und Gesundheitssystem
mehr als vernachlässigt gilt. Auch das Erreichen höherer Wachstumszahlen
steht kurzfristig nicht in Aussicht. Das gegenwärtig nur auf steigende
Konsumausgaben gestützte Wachstum kann nachhaltig nur durch höhere
Investitionen und Exporte beschleunigt werden. Bis jedoch die im sogenannten
Weißbuch der Regierung Megawati genannten Eckpunkte implementiert
sind, die zu mehr inländischen und ausländischen privaten Investitionen
führen sollen, einschließlich einer Steuer- und Zollreform sowie
der Verabschiedung eines neuen Konkursgesetzes, wird noch viel Zeit vergehen.

Notwendiger Paradigmenwechsel: Von Beschäftigung durch Wachstum
zu Wachstum durch Beschäftigung

Die Rolle des öffentlichen Sektors, vor allem bei der kurzfristigen
möglichen Schaffung von Arbeitsplätzen, wurde in Indonesien bisher
vernachlässigt. Öffentliche Investitionen in die Infrastruktur
könnten Arbeitsplätze für diejenigen schaffen, die vor allem
in den informellen Sektor auf Grund der Asienkrise gedrängt wurden.
Eine verbesserte materielle, personelle und institutionelle Infrastruktur
könnte auch den Kostendruck des privaten Sektors reduzieren, die Produktivität
erhöhen und somit Wachstum initiieren. Jedoch ist die Finanz- und
Fiskalpolitik in den letzten Jahren äußerst restriktiv und zum
Abbau des Haushaltsdefizits verwandt worden. Notwendige Investitionen,
vor allem in die Infrastruktur, wurden nur zögerlich vorgenommen und
wurden weitgehend im Rahmen der Entwicklungshilfeprogramme durchgeführt.
Diese dort zur Verfügung gestellten Gelder werden jedoch häufig
nicht abgerufen oder es stehen bürokratische Hemmnisse oder Ineffizienz
bei der Implementierung im Weg. Für eine Ausdehnung von Infrastrukturinvestitionen
gibt es bestimmt genügend Verhandlungsspielraum mit den Geberländern,
wenn man eine entsprechend effiziente Durchführung zusichern kann.
Darüber hinaus ist das vor allem von Deutschland in Indonesien praktizierte
Modell der Umwandlung bzw. des Erlasses von Schulden zur Finanzierung von
Infrastrukturprojekten in den Bereichen Bildung, Gesundheit und Umwelt
ein Schritt in die richtige Richtung. Weiter muss sich der indonesische
Staat bemühen, die Einnahmen aus Steuern zu verbessern, um hiermit
arbeitsintensive Infrastrukturprojekte zu finanzieren. In einem Land wie
Indonesien, in dem die Korruption weit verbreitet ist, können natürlich
verstärkte öffentliche Ausgaben in die Infrastruktur leicht missbraucht
werden. Aber Korruption gibt es genauso im privaten Sektor und die ökonomische
Krise war auch ein Resultat des skrupellosen Verhaltens privater Geschäftsleute.
Deswegen ist es notwendig, auch weiterhin starke demokratische Institutionen
aufzubauen sowie oppositionelle Strukturen in der Zivilgesellschaft aber
auch im parlamentarischen System zu unterstützen, die eine wirksame
Kontrolle der Regierung und der Bürokratie garantieren können.

Institutionen des Arbeitsmarktes müssen gestärkt werden

Um arbeitsintensives Wachstum zu erreichen, ist es auch unabdingbar,
den Arbeitsmarkt institutionell neu zu ordnen. Wünschenswert wäre
z.B. die Aufnahme der Formulierung von Beschäftigungszielen durch
die Regierung, neben der üblichen Formulierung von Zielen für
Wachstum, Inflation und Haushaltsdefizit. Solche Ziele ergeben die Möglichkeit
zur Formulierung einer Politik, die den Wachstumsprozess arbeitsintensiver
gestaltet. Für die Regierung ist es eine absolute Notwendigkeit, ein
Arbeitsmarktinformationssystem zu schaffen. Nur mit Hilfe von korrekten
Daten ist sie in der Lage, den Arbeitsmarkt besser zu überwachen.
Das statistische Chaos und die unzureichende Datenerhebung innerhalb der
indonesischen Bürokratie sind hinreichend bekannt. Zusätzlich
sollten Arbeitsmarktinformationen systematisch an Arbeitsuchende, Studenten,
Arbeitgeber und Gewerkschaften weitergegeben werden. Darüber hinaus
sind genaue Erhebungen vorzunehmen über Beschäftigungselastizitäten
einzelner Branchen und Betriebsgrößen, um die Beschäftigungswirksamkeit
von Wachstum besser einschätzen zu können. So ist z B. die Beschäftigungselastizität
in der Bekleidungs-, Schuh-, Möbel- und Elektronikindustrie sehr hoch.
Auch gibt es Indikatoren dafür, dass vor allem Klein- und mittelständische
Betriebe arbeitsintensiver operieren. So könnte man hieraus eine Politik
ableiten, die den Marktzugang für solche Betriebe in bestimmten Industrien
erleichtert. Ein Schwerpunkt sollte natürlich der Zugang zu Bildung
und Ausbildung sein. In Indonesien gibt es bisher kein umfassendes System
der beruflichen Bildung. Eine Koordinierung zahlreicher Ansätze und
Projekte ist dringend erforderlich.

Last but not least müssen an Stelle der grenzenlosen Flexibilisierung
des Arbeitsmarktes institutionelle Regeln treten, die dem Konzept der Internationalen
Arbeitsorganisation des „decent work“ für alle entsprechen. Hierzu
gehören Schutz der Gewerkschaftsfreiheit, Tarifautonomie, gesetzliche
Mindestlöhne und selbst eine Arbeitslosenversicherung, die, wie jüngste
Untersuchungen gezeigt haben, für Indonesien finanziell machbar ist.
Dem Problem der zunehmenden Arbeitskonflikte, die angeblich für das
zurückhaltende Investitionsverhalten verantwortlich sind, begegnet
man am besten durch ein System funktionsfähiger industrieller Beziehungen,
in dem die Achtung der Gewerkschaftsrechte und der Arbeitsgesetze sowie
der Dialog zwischen den Sozialpartnern und die Partizipation der Stakeholder
in einem tripartiten Konsultations- und Verhandlungsmechanismus Eckpfeiler
sein sollten.

...und vorausschauende Industrie- und Strukturpolitik betrieben werden

Bezüglich des Auslaufens des Welttextilabkommens hat die indonesische
Regierung Vorstellungen entwickelt, die eine Umstrukturierung der Textil-
und Bekleidungsindustrie zum Gegenstand haben. Sie verweigert aber gleichzeitig
finanzielle Strukturhilfen, um diesen Prozess zu begleiten und überträgt
die Kosten hierfür der Industrie. Über die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit
z.B. durch Erneuerung des Maschinenparks, finanziert über verbesserte
Abschreibungen und Steuernachlässe oder z.B. durch Qualifikation und
Fortbildung der Arbeitnehmer ist leider nichts zu lesen. Selbst mögliche
Verbesserungen des Marktzugangs indonesischer Unternehmen zu den in Zukunft
quotenfreien Märkten der USA und der EU durch etwaige Vorzugshandelsabkommen
sind im Konzept der Regierung nicht vorgesehen. Eine Koppelung der Einhaltung
von Sozial- und Arbeitsstandards z.B. an Zollpräferenzen könnte
helfen, Arbeitsplätze zu sichern und Arbeitslosigkeit zu vermeiden.

So bleibt abzuwarten, welche konkrete Wirtschafts- und Finanzpolitik
die neue Regierung einschlagen wird, ob es einen Paradigmenwechsel geben
wird und ob Arbeitsmarkt- und Strukturpolitik einen größeren
Stellenwert erlangen werden als bisher. Die Aussagen der Kandidaten auf
den Wahlveranstaltungen und die vorliegenden Programme geben wenig Konkretes
und verlieren sich in Allgemeinplätzen. Die Menschen vor Ort jedoch
brauchen Arbeit und Brot.

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