de integración. Frente a la parálisis de la ALALC, una de las respuestas al Documento de los Cuatro fue la creación del Grupo Andino en 1969, con una agenda de integración más ambiciosa. Después de este ciclo inicial de activismo y desencanto los países de ALC ingresaron a una etapa de transición marca­da por la crisis internacional y dificultades económicas internas. Durante la década del setenta la ALALC entró en un le­targo que condujo a la renegociación del Tratado de Montevideo en 1980 y a la creación de la Asociación Latinoamericana de Integración(ALADI). La ALADI simbolizó el reconocimiento formal del fracaso del proyecto original y la decisión de adoptar un enfoque flexible basado en el bilateralismo y la ausencia de metas concretas. El Grupo Andino también experi­mentó dificultades crecientes a poco de andar. Luego de una primera etapa de rápida expansión del comercio intrarregio­nal, comenzó a sufrir los efectos de las divergencias políticas(reflejadas en la salida de Chile en 1973) y la acumulación de incumplimientos y obstáculos para implementar las políticas comunes. Al igual que los miembros de la ALALC lo hicieron en 1980, en 1987 los países andinos suscribieron el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena flexibilizando sus compromisos, abriendo la puerta al bilateralismo y poniendo fin a la política común para el capital extranjero(uno de los rasgos más novedosos de la experiencia de integración andina). En el caso del MCCA, los conflictos políticos y militares abiertos fueron aún más visibles. Si bien en poco tiempo se había alcanzado una zona de libre comercio para bienes industriales, se había uniformado la nomenclatura comercial y se había promovido la inversión en infraestructura regional tanto física como institucional, hacia 1969 el MCCA se debatía en una profunda crisis que incluyó una guerra entre dos de sus miembros(El Salvador y Honduras) 6 . Después de una dé­cada de estancamiento, los conflictos políticos y militares se agravaron durante los ochenta, minando aún más el proceso de integración regional. El CARICOM también enfrentó serios obstáculos a poco de andar. Como lo señaló su secretario general en 1979,“aún no se había secado la tinta con que se firmó el Tratado(de Chaguaramas) cuando la fuerza plena de la crisis económica internacional destruyó el fundamento de todo aquello que nosotros esperábamos lograr” 7 . Más allá de las dificultades endógenas, la crisis internacional de mediados de los setenta, el agotamiento de la estrategia de sustitución de importaciones y el shock de la crisis de la deuda a principios de los ochenta, dieron el golpe de gracia a los proyectos originales y a sus ajustes posteriores. En particular, la crisis de la deuda produjo un incremento generalizado de la protección y re­dujo los flujos de comercio intrarregionales. Enseguida, las políticas de reforma que surgieron como respuesta abrieron la puerta a un enfoque incompatible con los supuestos básicos del“gran diseño”. En síntesis, durante esta fase de transición las iniciativas de integración en América Latina tuvieron como principal objetivo adecuar los instrumentos heredados a las restricciones plan­teadas por el contexto externo y las limitaciones domésticas. Esto incluyó una flexibilización de los compromisos e iniciativas puntuales de respuesta defensiva frente a la crisis internacional y a las dificultades de inserción externa de las economías de la región 8 . Ejemplos paradigmáticos de lo primero fueron la ALADI y el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena. El Programa de Intercambio y Cooperación Económica Argentina-Brasil, puesto en marcha en 1986 bajo el paraguas de la ALADI, ilustra el segundo tipo de respuesta. El tercer ciclo se inicia a fines de los ochenta y coincide con la fase del“nuevo” regionalismo 9 . Su rasgo principal fue la conversión de los programas de integración regional en vehículos de reforma estructural, en línea con un nuevo paradigma de política bautizado como Consenso de Washington. Éste incluía la apertura comercial y la integración más plena de las economías latinoamericanas a la economía mundial. Su progresiva adopción en toda la región hizo que lo que restaba de los procesos e instituciones de integración originales de la fase del“gran diseño” pasaran a desenvolverse en un marco de políticas radicalmente diferente. En efecto, las nuevas iniciativas de integración, como la creación del Mercado Común del Sur(MERCOSUR) en 1991, se encuadraron en ambiciosos programas de reforma estructural. El papel del Acta de Buenos Aires y del Tratado de Asunción 6 Dos años más tarde Honduras abandonó el régimen de libre comercio intrarregional. 7 Kurleigh King,“Statement by the Secretary General of the Caribbean Community”, citado por Payne(1981). 8 La experiencia del CARICOM muestra un cierto desfasaje temporal, por cuanto ésta se constituye precisamente cuando los otros esquemas de integración regional estaban dando muestra de crecientes dificultades. 9 Un análisis temprano del“nuevo regionalismo” puede encontrarse en Bouzas y Ros(1994). Un par de años antes Bhagwati(1992) había bautizado esta segunda oleada de discriminación como“segundo regionalismo”, en tanto la CEPAL se refería al“regionalismo abierto”. 76 | MERCOSUR 20 años como instrumentos de liberalización fue particularmente evidente en el caso de Brasil, cuyo régimen de política fue uno de los últimos en adoptar, de manera reticente, la agenda de la liberalización. El rol funcional a las políticas de reforma fue aún más visible en el caso de los acuerdos entre países latinoamericanos y desarrollados. Esta modalidad de integración se inauguró con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte(TLCAN) entre México, Estados Unidos y Canadá, y fue seguido por otros tratados de libre comercio(TLCs) de México con la Unión Europea, los países de la Asociación Europea de Libre Comercio y Japón. Asimismo, tan pronto como el gobierno norteamericano obtuvo del Congreso una renovación de la autoridad para nego­ciar bajo el mecanismo de la vía rápida, el Ejecutivo firmó nuevos TLCs con Chile, los países de América Central y la República Dominicana y Perú 10 . Esta nueva generación de acuerdos preferenciales liberalizó el comercio prácticamente sin exclusiones(algo que los gobiernos latinoamericanos en general habían resistido en los acuerdos Sur-Sur) e incorporó disciplinas OMC plus en áreas de interés ofensivo para Estados Unidos como el comercio de servicios, el trato a la inversión, la protección de la propiedad intelectual y los regímenes de compras de gobierno, entre otras. El contenido de muchas de las disciplinas negociadas convirtió a estos nuevos acuerdos en poderosos vehículos de reforma regulatoria 11 . Mientras que en algunos casos(como el Mercado Común Centroamericano) la firma del TLC con Estados Unidos sirvió para ampliar la agenda subregional, en otros(como la Comunidad Andina) fue un factor de disgregación. El estado de la integración regional A pesar de la fragmentación institucional que caracteriza a los procesos de integración en América Latina, después de cuatro décadas los resultados no son enteramente negativos. En efecto, como lo muestra la Tabla 1, entre 1965 y 2005 la gran mayoría (83%) de las relaciones bilaterales entre nueve países de la región muestra un aumento en los índices de intensidad del comer­cio 12 . Este incremento caracteriza la relación con todos los otros socios en el caso de la Argentina, Brasil, Chile y Perú. Sólo en Tabla 1. América Latina: cambio en los índices bilaterales de intensidad del comercio, 1965-2005 Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador México Paraguay Perú Venezuela Argentina ­7,07 0,53 -0,59 -1,39 0,09 -13,40 -2,79 -1,07 Brasil 11,63 ­3,30 0,88 1,29 -0,29 27,34 3,42 -1,68 Chile 29,70 7,42 ­4,70 7,09 -2,33 12,33 21,10 2,83 Colombia 2,72 5,26 3,49 ­5,61 1,47 0,60 9,87 9,27 Ecuador 6,87 5,89 7,73 63,21 ­0,23 3,17 21,15 3,29 México 0,89 1,01 1,52 1,31 0,14 ­0,09 0,43 0,41 Paraguay 14,08 18,70 2,70 -0,84 -0,46 -0,06 ­0,01 -0,02 Perú 6,70 4,92 14,38 26,86 70,97 0,51 10,75 ­1,93 Venezuela 5,53 8,83 4,12 48,71 5,93 1,99 nd 9,05 ­10 Este texto es la transcripción de una presentación oral realizada en el taller Regional Integration in the Americas: the impact of the global economic crisis, WWCIS, noviembre 23 de 2009. 11 El template de los TLCs Norte-Sur rápidamente se extendió a través de nuevos acuerdos que asociaron otros países latinoamericanos con los precursores(principalmente México y Chile). 12 Los índices se calcularon en base a la expresión Iij=(Xij/Xi)/(Mj/Mw-Mi), donde“I”es el íncide,“i”y“j”son países,“w”es el mundo,“X”es exportaciones y“M”es importaciones. El cuadro muestra los cambios absolutos en el valor del índice entre 1965 y 2005. Un cambio positivo indica que el comercio entre los socios creció más rápido que lo que cabría esperar en base al cambio en la participación del socio en el comercio mundial(neto de las importaciones del país). Se tomaron promedios trienales. MERCOSUR 20 años | 77