Los condicionantes endógenos Los procesos de integración y, especialmente, la constitución de uniones aduaneras en América del Sur también tropezaron con múltiples obstáculos económicos y políticos internos, entre los que destacan: a) la intensidad y el carácter de las relaciones de interdependencia que existen entre los miembros, b) la precaria convergencia de los incentivos nacionales y la insostenibilidad de los trade offs eventualmente alcanzados, y c) la baja capacidad y efectividad de la provisión de liderazgo o hegemonía. Intensidad y carácter de la interdependencia Algunas perspectivas teóricas han destacado a la intensidad y el carácter de la interdependencia entre miembros como un factor condicionante de las perspectivas de éxito de un proceso de integración. En la medida en que los procesos de inte­gración procuran dar respuesta a demandas funcionales planteadas por esa interdependencia, existe un vínculo positivo entre su intensidad y la viabilidad de los primeros. Aún cuando otros enfoques han argumentado que esta perspectiva pone demasiado énfasis en las“consideraciones de demanda”, el argumento de que un grado alto de interdependencia genera incentivos para la cooperación parece razonable: aún si la relación entre interdependencia e incentivos para la integración tuviera un alto componente de“endogeneidad”, un bajo nivel de interdependencia limita la intensidad de los incentivos de las partes para cooperar y acotar la discrecionalidad en la toma de decisiones. Juzgado por este requisito, los procesos de integración en América del Sur han enfrentado un rasgo estructural común, a saber: un nivel de interdependencia económica comparativamente bajo. En efecto, a pesar del rápido crecimiento de los flujos de comercio intra-regional durante la década del noventa, el ratio de exportaciones intra-regionales a exportaciones totales en el MERCOSUR apenas superó el 20% en el momento de mayor intensidad del vínculo regional(1997-1998) 14 . Durante el período posterior el peso relativo del intercambio intra-regional se contrajo significativamente y en el año 2009 aún se mantenía por debajo de los picos alcanzados con anterioridad. Este ratio es muy inferior al de otras regiones que registran procesos de integración exitosos como la Unión Europea o el TLCAN. Junto con la baja intensidad(promedio) de la interdependencia debe destacarse, al menos en el caso del MERCOSUR, su fuerte asimetría. En efecto, las diferencias de tamaño, coeficientes de apertura y diversificación de la estructura produc­tiva que caracterizan a los países de la región han implicado que, mientras que los socios más pequeños se encuentran muy integrados comercialmente con sus vecinos, los miembros mayores, y en particular Brasil, mantienen vínculos bastante más modestos. Esta configuración estructural tiene como resultado incentivos nacionales muy heterogéneos para coope­rar. En el marco de un proyecto de unión aduanera, que requiere una pérdida significativa de discrecionalidad en ciertos campos de política, dicha heterogeneidad se traduce en diferentes inclinaciones a someterse a reglas comunes. Esta asi­metría estructural se ha agravado en los últimos años: como un indicador puede señalarse que mientras que en el período 1997-1998 las exportaciones al MERCOSUR representaban más del 17% de las exportaciones brasileñas totales, en el año 2008 esta relación había caído al 13%. Inversamente, las importaciones provenientes de Brasil, como proporción de las importaciones totales de los otros miembros, habían aumentado su participación del 24% al 35%. En el caso de la CAN las relaciones de interdependencia también muestran una baja intensidad. En efecto, el comercio intra-comunitario ha representado alrededor del 10% de las exportaciones totales, porcentaje que aumenta entre 15 y 20% cuando se excluyen productos como el petróleo, que se exportan predominantemente a los países desarrollados. Las ex­portaciones de productos manufacturados también muestran una mayor participación en el comercio intra-comunitario y han tendido a crecer bastante más rápido que las exportaciones al resto del mundo: entre 1990 y 2004 las exportaciones �M��E�R�C�O��S�U��R��c�o�m��o��e�n��la��C�A��N��l�a�i�n�t�e�n�s�i�d�a�d��d�e��l�a�i�n�t�e�r�d�e�p��e�n�d�e��n�c�i�a�e�s��b�a�s�t�a�n�t�e��m��á�s��a�lt�a��e�n��c�ie�r�t�o�s��ru��b�r�o�s�d��e�l�in��t�e�rc��a�m��b�i�o�,�e�n��p�a�r�t�ic�u��la�r��e�n��e�l�c�o�m��e��rc�i�o��d�e��p�r�o�d�u��c�t�o�s� manufacturados(donde el peso del mercado regional es muy superior al promedio). Sin embargo, la evidencia indica que los incentivos generados por este hecho han sido relativamente débiles. Algunas razones pueden ser la existencia de condiciones ventajosas para este comercio con independencia de la marcha de las uniones aduaneras(para buena parte del comercio intra-firma, por ejemplo, las preferencias concedidas en el marco de la ALADI o de los acuerdos de libre comercio pueden resultar suficientes) o las dificultades para organizarse efectivamente que enfrentan las pequeñas y medianas empresas que participan más activamente del comercio intra-regional. 80 | MERCOSUR 20 años de manufacturas al resto del mundo se duplicaron, mientras que las dirigidas a la región se multiplicaron por seis 15 . Asi­mismo, cerca del 30% de las exportaciones totales de manufacturas se han dirigido a la región en el mismo período. Las relaciones comerciales intra-CAN también muestran una fuerte asimetría: mientras que países como Bolivia y Colombia dirigen al mercado regional entre un cuarto y un quinto de sus exportaciones totales, en el caso de Venezuela y Perú esta participación no llega al 10% 16 . En síntesis, tanto en el caso del MERCOSUR como de la CAN, un componente importante de los incentivos para cooperar y resignar discrecionalidad en el manejo de instrumentos de política, como lo es la intensidad de la interdepen­dencia, ha sido modesta. Adicionalmente, el bajo nivel de interdependencia también se ha acompañado de una relación de fuerte asimetría. Mientras que en el caso del MERCOSUR dicha asimetría está correlacionada con el tamaño de las economías y su grado de apertura, este vínculo en el caso de la CAN aparece más diluido. En efecto, Colombia(una de las economías“grandes” de la CAN) se halla más intensamente vinculada con la región que otros miembros más pequeños como Perú o Ecuador, como consecuencia de la composición de los flujos de comercio. En cualquier caso, la evidencia indica que esto no ha sido un incentivo suficiente para generar una mayor demanda de cooperación 17 . Convergencia de incentivos nacionales y sostenibilidad de los trade offs La heterogeneidad estructural y de tamaño de los miembros de una unión aduanera probablemente se acompañará de intereses divergentes en el plano económico y comercial. Sin embargo, no es inevitable que esas divergencias constituyan un obstáculo insalvable para la conformación de una unión aduanera. Experiencias exitosas de integración como la Unión Europea o la Unión Aduanera Sudafricana(SACU) también incluyen miembros heterogéneos con relaciones de interde­pendencia asimétricas. Sin embargo, en todos los casos exitosos(además de una mayor intensidad de la interdependencia) un factor clave ha sido la identificación de trade offs sostenibles que generen incentivos para una relación de cooperación estable. En el caso del MERCOSUR esta condición ha estado ausente: los miembros no han podido arbitrar sus diferencias de intereses e incentivos y dar origen a trade offs dinámicos que sean aceptables para todas las partes. Ante esta dificultad, la condición para el mantenimiento del compromiso formal con el proyecto de unión aduanera fue, paradójicamente, su no materialización a través de excepciones negociadas y medidas ad hoc. La necesidad de alcanzar trade offs sostenibles es más evidente en lo que toca a la adopción de una política comercial común. En efecto, este campo constituye un ejemplo clásico de armonización de políticas con efectos fuertemente redistri­butivos. En el caso del MERCOSUR el dilema siempre fue claro: dado que previsiblemente el AEC habría de reflejar mayo­ritariamente la estructura productiva y de protección de Brasil, los países más pequeños, con una estructura de producción menos diversificada y niveles de protección más bajos, experimentarían inevitablemente pérdidas de bienestar por desvío de comercio 18 . Por lo tanto, si habría de implementarse un AEC y la transacción habría de ser sostenible en el tiempo, las partes que incurrían en pérdidas de bienestar por desvío de comercio debían obtener ganancias que las compensaran en otros campos. Las formas que pueden adoptar esos trade offs son muy diversas. Un mecanismo extremo de compensación son los pagos laterales o las transferencias directas(un mecanismo utilizado por la SACU y, en cierta medida, por la Unión Europea a través de los fondos estructurales y de cohesión). Mecanismos alternativos son el acceso preferencial y estable a un mercado grande y protegido, la armonización o disciplinamiento de las políticas nacionales que generan externalidades negativas en los vecinos(como las políticas de estímulo y atracción de inversiones) o el establecimiento de acuerdos en temas no directamente vinculados al comercio de bienes, como el acceso al mercado de servicios o las compras guberna­mentales. motivó la denuncia venezolana del Acuerdo de Cartagena. �A�E�C��e�n��e�l�M��E�R��C�O��S�U�R��l�a�c�o��n�f�ir�m��a�n��O��la�r�r�e�a�g�a��y�S��o�lo��a�g�a��(1��9�9�8�)�� MERCOSUR 20 años | 81