Asumiendo que los compromisos de formación de uniones aduaneras en América del Sur se tomaron en un marco deciso­rio racional(esto es, descartando la hipótesis de acuerdos frívolos) y que no pensaban renegarse desde un principio, los políticos y funcionarios que adoptaron dicho formato presumiblemente identificaron trade offs que darían fundamento a su sustentabi­lidad. Sin embargo, en el caso del MERCOSUR la evidencia disponible indica que en la mayor parte de los ámbitos susceptibles de generar ganancias para los países más pequeños(y que permitieran compensar los costos de un AEC diseñado a la medida de Brasil), no se registraron avances significativos. En efecto, la estabilidad en el acceso al mercado siempre estuvo en entredicho(a través del mantenimiento de restricciones no arancelarias o intervenciones ad hoc en sectores sensibles), no se acordaron disci­plinas sobre las políticas que distorsionaban el terreno de juego(como los regímenes de atracción y promoción de la inversión) y el progreso en temas comerciales“no tradicionales” fue prácticamente nulo. En otras palabras, si en la transacción original que condujo a la aceptación del formato de la unión aduanera en el MERCOSUR hubieron trade offs que dieron sentido a la adop­ción de un AEC con costos de bienestar importantes para los países menores, aquéllos no parecen haberse materializado. Como resultado, los incentivos y la solidez de la transacción original se debilitaron, dejando la excepcionalidad y el caso por caso como la vía práctica para escapar a las disciplinas del régimen comercial común. En el caso de la CAN, a diferencia del MERCOSUR, la atención a las necesidades particulares de las economías de me­nor desarrollo relativo siempre estavo presente. Del mismo modo, los progresos registrados en materias“no tradicionales” fueron algo mayores que en el caso del MERCOSUR, como fue el caso en materia de servicios. No obstante, esto no ha sido suficiente para modificar el resultado general: la adhesión y el retiro de miembros ha sido frecuente, así como las exclusio­nes transitorias a las disciplinas comunes. En efecto, Chile se retiró del Grupo Andino en la década del setenta y Venezuela lo hizo en 2006, en tanto que Perú se mantuvo al margen de la unión aduanera por muchos años. También Bolivia obtuvo un tratamiento especial por ser un país de menor desarrollo relativo, el que alcanzó la propia implementación del AEC 19 . Por consiguiente, al igual que en el caso del MERCOSUR, también en la CAN la condición para mantener el compromiso con la unión aduanera parece haber sido, paradójicamente, su no materialización. Liderazgo, hegemonía y bienes públicos regionales Los procesos de integración exitosos normalmente requieren la presencia de un hegemón o líder regional que pueda desempeñar funciones de utilidad colectiva, aún a expensas de sus propios intereses inmediatos. Esta necesidad pue­de manifestarse porque existen inconsistencias temporales entre los costos y los beneficios o porque existen bienes públicos regionales necesarios para viabilizar un proceso de integración. El primer caso supone una asimetría entre el momento en que se incurren los costos y el momento en que se materializan los beneficios de la integración. Dada la incertidumbre sobre la sustentabilidad de un acuerdo de integración en el tiempo, esa asimetría implica asumir el riesgo de afrontar costos hoy a cambio de beneficios eventuales en el futuro. En el segundo caso, si el éxito de un proceso de integración requiere la provisión de ciertos bienes públicos regionales, la simple operación del mercado resultará en una sub-oferta. En este contexto, el ejercicio efectivo de un rol de hegemonía o liderazgo puede asimilarse a la resolución de esta in­consistencia temporal o a la provisión de bienes públicos regionales por parte de algún gobierno o grupo de gobiernos que son parte de un proceso de integración. Pero la provisión de liderazgo o hegemonía entendida en este sentido requiere de dos condiciones. La primera es la existencia de uno o más gobiernos con la decisión de proveerla. La segunda es la capa­cidad de dicho gobierno o gobiernos de hacerlo en la práctica. Ninguna de estas dos condiciones es trivial, especialmente en el caso de procesos de integración entre países en desarrollo. El MERCOSUR ha enfrentado dificultades insalvables en ambos campos. En efecto, en tanto que Brasil es el proveedor natural de liderazgo en la sub-región por su dimensión y su nivel de desarrollo relativo, ha enfrentado dificultades recurrentes para hacerlo de manera consistente. Las razones de esta dificultad se relacionan tanto con la decisión de proveerlo(un resultado 82 | MERCOSUR 20 años político doméstico) como con la capacidad de hacerlo(una cuestión de recursos). Por una parte, la provisión de liderazgo como un resultado político interno, requiere la decisión de afrontar costos. En un país de dimensión continental(donde el MERCO­SUR tiene una relevancia heterogénea para las distintas élites políticas regionales) y con una modesta y asimétrica relación de interdependencia con la región, los incentivos para proveer dicho liderazgo son, por naturaleza, reducidos. Por la otra, aún si existiera la decisión, la materialización de dicho liderazgo requiere disponer de recursos para hacerlo efectivo. Estos recursos pueden interpretarse de manera estrecha como recursos materiales o, de modo más amplio, como condiciones contextuales o simbólicas. El tratamiento preferencial, la redistribución de recursos o la compensación de costos incurridos por terceros, se cuentan entre los primeros. Entre los segundos puede señalarse la provisión de un ambiente que genere externalidades positivas, como la estabilidad macroeconómica. Para proveer estas condiciones contextuales o simbólicas un líder regional requiere no sólo de la decisión política sino, también, de la capacidad para hacerlo 20 . En el caso del MERCOSUR la creación y puesta en marcha de un Fondo de Convergencia Estructural(FOCEM) en 2006 fue una primera manifestación de la inclinación hacia el uso de mecanismos redistributivos a favor de los socios más pequeños. No obstante, los recursos involucrados son modestos y pueden considerarse muy inferiores a los costos derivados de comportamientos oportunistas, como las persistentes dificultades de acceso al mercado o la resistencia a establecer disciplinas relativas a asimetrías regulatorias que refuerzan las desigualdades estructurales (como las ayudas estatales). Las deficiencias en la provisión de liderazgo por parte de Brasil se han manifestado en reiteradas oportunidades, como después de la devaluación del Real en el año 1999. Si bien en 2006, y después de varios años de negociación, el gobierno brasileño aceptó la propuesta argentina de adoptar un Mecanismo de Adap­tación Competitiva(MAC) para dar protección transitoria a productores domésticos en dificultades, lo hizo después de un fuerte deterioro en el clima de la relación bilateral. Más paradójicamente aún, el mecanismo sólo alcanzó a la Argentina y Brasil, dejando de lado a las economías más pequeñas y vulnerables. Más recientemente, el deterioro en el clima de las relaciones bilaterales y del afectio societatis en el MERCOSUR, fue respondido con iniciativas de cooperación que involucran empresas públicas y privadas brasileñas(como en el caso de Uruguay). Este recurso, sin embargo, acarrea importantes riesgos, como lo demuestran las dificultades y polémicas que algunas empresas brasi­leñas(como Petrobrás) experimentaron tanto en la Argentina como en Bolivia. Como ya dijimos, en el caso de la CAN las relaciones de asimetría que caracterizan a los miembros tienen algu­nas diferencias con el caso del MERCOSUR. Sin embargo, esta configuración en modo alguno hace menos necesaria la presencia de uno o más proveedores de liderazgo para el proceso de integración regional. Durante mucho tiempo, los componentes materiales de ese liderazgo fueron aportados por la bonanza petrolera de Venezuela, en su calidad de principal financiador de las instituciones comunitarias. No obstante, las diferencias ideológicas y de intereses se tradujeron en proyectos estratégicos encontrados que culminaron en la decisión de ese país de denunciar el Acuerdo de Cartagena. Las relaciones Argentina-Brasil: ¿un ejemplo paradigmático? La evolución de las relaciones económicas entre las dos mayores economías de América del Sur ilustran bien algunas de estas tendencias. En efecto, si bien la interdependencia comercial entre ambos países creció significativamente desde que se puso en marcha el PICE, los progresos hacia la construcción de una unión aduanera han sido muy modestos. Como lo muestra la Tabla 2, la interdependencia entre ambos países continúa siendo relativamente baja y, sobre todo, asimétrica. Si bien la importancia del mercado argentino para las exportaciones brasileñas experimentó el mayor crecimiento de todos los indicadores en los períodos comprendidos entre 1984- 1986 y 2005- 2007, aún continúa representando menos del 10% de las exportaciones totales y aproximadamente la mitad de la importancia de Brasil para la Argentina. Por cierto, esto refleja en parte diferencias �il�u�s�t�r�a�n��e�l �t�ip��o�d��e��c�o�n�d��ic�i�o�n��e�s�c�o��n�t�e�x�t�u�a�l�e�s��o��s�im��b�ó��li�c�a�s��q�u�e��p�e��rm���it�ie��ro��n��a�A��le�m��a��n�ia��e�j�e�r�c�e�r� un rol de liderazgo en el proceso de integración europeo, especialmente en las dos últimas décadas. MERCOSUR 20 años | 83