en la complementación productiva. Pero una de las negociaciones específicas logró prosperar y adquirió enorme importancia en el MERCOSUR de los lustros siguientes: la automotriz. La industria automotriz quedó excluida del programa general de liberalización y se firmó un acuerdo especial de in­tercambio compensado, que abarcó a equipos de transporte, automóviles y autopartes. Fue, en realidad, un acuerdo entre las empresas transnacionales para racionalizar sus inversiones en el mercado regional y(quizá porque no estaban al tanto de lo que pregonaba el CW) fijar límites a la importación desde el resto del mundo. El abastecimiento del MERCOSUR en materia de transporte de carga, de pasajeros, de automotores y autopartes se consolidó para las empresas extranjeras(salvo en autopartes donde las empresas de capital privado nacional tienen presencia) radicadas en el territorio MERCOSUR y con marcas y tecnología extranjeras(es decir, sin marcas y sin tecnología MERCOSUR, en lo esencial, lo que muestra una diferencia importante con otras experiencias, sobre todo en el sudeste asiático). El flujo regional de comercio automotor es de gran significación, sobre todo entre Argentina y Brasil, y se clasifica como un intercambio de mediano contenido tecnológico. En términos cuantitativos el principal beneficiario es Argentina, pues produce y exporta cantidades muy superiores a las que podría absorber su mercado interno. Brasil por su parte, ha ido aumentando su presencia en el vecino adquiriendo empresas autopartistas de origen argentino. Se ha dicho en más de una ocasión que el principal éxito del MERCOSUR, en materia de racionalización, especialización y complementación productivas, fue protagonizado por un sector que quedó excluido de la liberalización, que fue protegido de la competencia extrazona y que tuvo como principales protagonistas a las empresas transnacionales. Ouro Preto: apuestas y limitaciones En diciembre de 1994 se realizó la reunión de Ouro Preto. En cumplimiento del programa de Las Leñas se acordó el Arancel Externo Común(AEC), primer paso hacia una Unión Aduanera, pero de gran significación. El MERCOSUR se apartaba de las zonas de libre comercio para avanzar hacia una Unión Aduanera, que como se sabe implica, entre otras cosas, una política comercial común respecto al resto del mundo. ¿Cómo se llegó a proponer y aprobar que el objetivo fuera una UA como paso hacia un Mercado Común, en medio del clima generado por el CW? Sin duda los presidentes de los países miembros estaban predispuestos y habían mencionado, en varias ocasiones, quizá bajo la influencia europea, que el proyecto apuntaba en esa dirección. Pero el argumento decisivo lo aportó Brasil, cuyos delegados en las negociaciones plantearon“Unión Aduanera o nada”. El acuerdo sobre la UA admitió varias flexibilidades, si bien todas transitorias, que con el paso del tiempo resultaron insuficientes(tanto los instrumentos de flexibilización como los tiempos fijados). Se determinó en ese momento que en dos sectores claves se fijaría el AEC en una fecha más lejana: bienes de capital, con con­vergencia hacia 2001, e informática, hacia 2006. Se admitieron listas de excepción hasta de 300 productos por país cuya convergencia hacia el AEC(por arriba o por abajo) se extendería hasta 2001. Se negociaron regímenes de adecuación con listas de productos que, por cuatro años, quedaban sometidos a los aranceles nominales previos, con pauta de desgravación(Uruguay incluyó casi 1000 productos, Paraguay casi 500, Argentina 200 y Brasil 36). En el caso de Uruguay, además, se dispuso que los acuerdos bilaterales con Argentina(CAUCE) y con Brasil(PEC) se mantuvieran vigentes por seis años y que el régimen de admisión temporaria subsistiera, por el mismo lapso, con 50% de origen. Los plazos indicados resultaron prorrogados en más de una ocasión. Pero una de las principales limitaciones de la ingeniería de Ouro Preto fue su escasísima aproximación al tema de la heterogeneidad, que conducía a grandes asimetrías entre los socios, una carencia que apenas sería abordada diez años más tarde y luego de mucho desgaste 4 . 4 Un indicador de asimetría relativa se puede construir tomando en cuenta cuanto representa el país A en el comercio exterior del país B y cuanto el país B en el comercio exterior del país A. El cociente es el coeficiente de asimetría relativa. A mediados de los dos mil el coeficiente México-EEUU era 0.1283; el de Uruguay-Argentina 0.1196 y el de Uruguay–Brasil 0.0622 94 | MERCOSUR 20 años Otra de las limitaciones de Ouro Preto, y no precisamente de menor cuantía, consistió en acordar el AEC sin el entorno imprescindible de una UA. Es decir: sin avanzar hacia una política comercial común; sin disponer de nor­mas aduaneras comunes; disciplinas comerciales y un acuerdo entre las partes acerca de la distribución de la renta aduanera; sin la implantación-respetada por todos los miembros- del ordenamiento legal MERCOSUR 5 y sin un programa serio y creíble de reducción hasta su eliminación de las barreras no arancelarias. En cuanto a este último punto, el MECOSUR asumió reiterados compromisos de reducción y eliminación de barreras no arancelarias que solo cumplió muy parcialmente y, en relación a la política comercial común, se ha avanzado en algunas negociacio­nes(acuerdos comerciales con Egipto e Israel, acuerdos de preferencias con India, reinicio en 2010 de la negociación con la UE aún con resultado incierto, etc.) pero en otros espacios, como la OMC, América del Norte o China, los socios carecen de posición concertada. Respecto a los otros temas(normas aduaneras comunes, disciplinas comerciales y acuerdo entre las partes acerca de la distribución de la renta aduanera), las negociaciones se prolongarían durante más de un lustro, en la primera década del nuevo milenio, hasta llegar a un acuerdo(aun no ratificado por los parlamentos naciona­les) en la reunión de San Juan, Argentina, en julio de 2010. Esta breve reseña muestra que en el MERCOSUR se avanza a paso lento. Pero puede argumentarse, por otra parte, que los pasos que se han dado desde Las Leñas hasta San Juan para construir la Unión Aduanera no podrían quizá haberse desarrollado en una secuencia más simple y corta en el tiempo y que el lanzamiento del AEC tuvo la virtud de construir una disciplina arancela­ria común que precipitó difíciles negociaciones posteriores, las cuales inevitablemente iban a ser demoradas y trabajosas. La ausencia de un proyecto de desarrollo común Esta historia de carencias y desencuentros gravitó a lo largo de los años noventa y fue fuente de conflictos en el MERCO­SUR. En el marco de esa década –con una desgravación automática, lineal y universal acordada– el tema de los bienes de capital retomó fuerza. Una de las primeras diferencias profundas, cuando se estaba negociando el Arancel Externo Común (AEC) en las etapas previas a Ouro Preto, surgió cuando Argentina planteó que el AEC para bienes de capital se ubicara en cero, posición compartida por Paraguay y Uruguay, al tiempo que Brasil-ya por entonces abastecedor de bienes de capital de la región- sostuvo el criterio de que el AEC fuera elevado en aquellos rubros en los cuales los países del MERCOSUR disponían de producción nacional. Parece claro que desde los primeros tiempos del Tratado de Asunción no hubo una concepción de desarrollo industrial común, con diversificación también común de fuentes de abastecimiento desde el resto del mundo, sino la manifiesta voluntad, de los tres socios menores, de escapar del vecino“abastecedor preferente”. Y aquí radica una importante debilidad del MERCOSUR como emprendimiento común de cuatro socios: ha sido incapaz, hasta el momento, de impulsar un proyecto industrial con alcance regional, transformador, vital y de provecho para todas las partes. Este desencuentro en la base explica muchos otros roces, dificultades o claras divergencias en el seno del acuerdo regional. El caso más notorio es el de la política económica. A pesar de las manifestaciones de voluntad e incluso de los intentos de buscar una aproximación en la política económica de los cuatro socios, las políticas han estado gober­nadas íntegramente por los intereses nacionales y no han hecho concesiones –siquiera de menor cuantía– al interés regional. La política cambiaria es, al respecto, paradigmática. Salvo por periodos breves esta política ha perseguido objetivos distintos en Argentina y Brasil, como se ilustra en el cuadro siguiente: 5 Por ordenamiento legal MERCOSUR se entiende aquí la incorporación sin dilaciones, en los cuatro países, de las decisiones y resoluciones del Consejo y del Grupo Mercado Común de forma que alcancen, sin generar incertidumbre, vigencia legal plena y cuyo acatamiento queda fuera de duda, para todas las partes, una vez que están en vigencia. MERCOSUR 20 años | 95