instrumentos no arancelarios que se han empleado en el MERCOSUR para detener mercadería en la frontera han tenido varias consecuencias que terminaron desgastando al proceso de integración. Una consecuencia es que los empresarios no realizan inversiones para exportar hacia un mercado vecino donde el acceso no está garantizado. Otra consecuencia es que una gran empresa, que lidera en su ramo, procurará recurrir a proveedores de su mismo mercado que no estén sometidos al incierto paso por fronteras y aduanas. ¿Cómo impulsar la formación de cadenas productivas regionales con acceso incierto en esa región? El tema del acceso y las dificultades que ha creado en los 20 años de historia del MERCOSUR no debería ser obviado en un programa de integración productiva. Por último, un programa serio de integración productiva sólo puede levantarse sobre los principios“lo que se aprueba es ley” y“la ley se cumple”. Ese es otro aspecto que se debe corregir porque en el MERCOSUR no todo lo que se aprueba por el CMC es ley(si se excluyen las normas de incorporación automática, más del 50% de las normas que requieren in­corporación no están incorporadas por todos los miembros y, por tanto, no rigen) y aún lo que ha sido plenamente incor­porado en ocasiones se incumple, cuando algún estado parte considera que el cumplimiento lo perjudicaría. Ni la omisión de incorporación ni el incumplimiento traen aparejadas consecuencias para quien así procede. Se explica entonces que la Decisión del CMC, adoptada en la Cumbre de San Juan, Argentina, según la cual se aprobó un Código Aduanero y se acordó un sistema de distribución de la renta aduanera-pasos trascendentes que van en la dirección de constituir una Unión Aduanera- haya pasado relativamente desapercibida y sin mayores efectos sobre las expectativas económicas. Quizá porque nadie sabe si estas decisiones serán incorporadas en las legislaciones internas por los cuatro miembros y, de ser así, cuándo. Las asimetrías Otros de los grandes temas de la segunda década del MERCOSUR fue el tratamiento de las asimetrías. De los cuatro miembros del MERCOSUR, Paraguay es el que se ha mostrado mas activo en este tema. El primer planteo de Paraguay data de 2003 cuando reclamó que el acuerdo regional concediera tratamiento especial y diferenciado a las economías de menor tamaño y al socio mediterráneo. El reclamo paraguayo provocó ciertos resultados parciales: tratamiento diferen­ciado en las negociaciones con terceros y contenido regional diferenciado en el régimen de origen MERCOSUR. Además, Paraguay logró(y los beneficios se extendieron a Uruguay) nuevas excepciones al AEC y tratamientos preferenciales para importar desde extra zona bienes de capital, de informática y de telecomunicaciones. Tres años después, en 2006, Paraguay presentó un documento para superar las asimetrías en donde proponía cuatro líneas de acción referidas, principalmente, a políticas de fomento del desarrollo, de apoyo a la competitividad y de acceso a los mercados regionales. Al año siguiente, en 2007, en un nuevo documento, enfatizó en la necesidad de disponer de “mecanismos de transferencia” para impulsar la“integración profunda”. Mientras Paraguay perseveraba en su planteo Uruguay, el otro país de menor tamaño relativo, centraba sus críticas en los incumplimientos del MERCOSUR(particu­larmente las limitaciones en la libre circulación y los retrasos en la constitución de la Unión Aduanera) cuyos costos eran más gravosos para los socios de menor tamaño y con mercados internos reducidos. En diciembre de 2005 se creó el Fondo para la Convergencia Estructural en el MERCOSUR(FOCEM) y durante 2006 y la primera mitad de 2007 la Secretaria del MERCOSUR y la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) se encargaron de resolver los problemas prácticos y de redactar el primer reglamento del Fondo, que entró en vigencia en agosto de 2007. Al mes siguiente, en setiembre, el FOCEM inicio formalmente sus actividades –en el ámbito de la Secretaria del MERCOSUR– con cuatro técnicos y cuatro asistentes. El Fondo dispuso inicialmente de 75 millones de dólares para 2007-ampliados a 100 millones de dólares para los años sucesivos- aportados por Brasil(70 millones), Ar­gentina(27 millones), Uruguay(2 millones) y Paraguay(1 millón). Los principales beneficiarios del Fondo son: Paraguay con una asignación de hasta 48 millones y Uruguay hasta 32 millones de dólares. El resto –10 millones para Brasil y 10 millones para Argentina– se reparte por igual entre los dos que realizan los principales aportes. 106 | MERCOSUR 20 años En los primeros dos años de funcionamiento se presentaron, fundamentalmente, proyectos relativamente pequeños de Paraguay y Uruguay por montos sumados que no llegaban a cubrir las asignaciones de ambos países. A partir de 2009 el FOCEM comenzó a tomar mayor dinámica con proyectos de cierta envergadura de los cuatro países. En términos ge­nerales el funcionamiento ha sido fluido con un solo inconveniente en un proyecto presentado por Uruguay referido a la interconexión eléctrica con Brasil, y que no se cuenta entre los acontecimientos de gloria del MERCOSUR 22 . En 2010 se aprobó un nuevo reglamento de FOCEM, donde se recoge la experiencia de funcionamiento de los años anteriores. En 2011 esta previsto que el Fondo tenga dirección propia, independiente de la Secretaria del MERCOSUR, que duplique la plantilla de funcionarios y que el numero de proyectos y el aporte y la asignación de recursos siga en aumento. Puede ar­gumentarse que todavía falta para resolver el tema de las asimetrías pero no hay duda que el MERCOSUR ha dado pasos trascendentes en esa dirección. Las nuevas instituciones y la necesidad de nueva agenda institucional 23 Las instituciones de un proceso de integración son de suma importancia. Ellas pueden contribuir al éxito del intento o entorpecerlo, retrasarlo y, por ultimo, afectar la relación entre los socios. La ingeniería institucional no es neutra y refleja el grado de compromiso y el modelo de largo plazo que implícita o explícitamente han escogido los socios. En sus dos décadas de vida el MERCOSUR operó con instituciones que emergieron en dos momentos. El primero en el Tratado de Asunción y el Protocolo de Ouro Preto, en la primera parte de la década de los noventa, y el segundo durante un periodo extenso de construcción institucional, que se inició luego de la gran crisis de Argentina y Uruguay, a principios del milenio, y que aún no ha concluido. A partir del Protocolo de Ouro Preto, el MERCOSUR dispone de tres órganos que lo gobiernan: el Consejo del Mer­cado Común(CMC), que toma decisiones; el Grupo Mercado Común(GMC), que emite resoluciones, y la Comisión de Comercio(CCM) de la cual emanan directivas. Se creó también una Secretaria Administrativa(SAM), con funciones limitadas y que, obviamente, no estaba autorizada a tomar decisiones o resoluciones. El Protocolo de Ouro Preto, además, consolida a la Comisión Parlamentaria Conjunta(prevista en el Tratado de Asunción) y crea el Foro Consultivo Econó­mico y Social. Después, en 1998, se aprueba la creación del Foro de Consulta y Concertación Política, sin duda un órgano importante para el proceso de integración. Pero la verdadera ola de nuevas instituciones y de ampliaciones en el presupuesto de MERCOSUR se inicia en 2002. Este empuje institucional ha estado destinado claramente a: • Admitir cierta división de poderes en el MERCOSUR, considerando que durante la primera década los poderes ejecutivos, por medio de los ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía y Finanzas, habían asumido toda la tarea de la integración. La CPC y luego el Parlamento, así como el Tribunal Permanente de Revisión, apuntan en esta dirección. • Crear canales de comunicación e iniciar ciertos vínculos formales con la sociedad civil(FCES) y el poder local (Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados y Provincias). • Abordar el tema de las asimetrías, cuya desatención se había convertido en tema de permanente preocupación para Paraguay y Uruguay(FOCEM). �p�o�r�q�u�e��l�a�d��e�le�g��a�c�ió��n�d��e�A��r�g�e�n�t�i�n�a�e��n�e��s�a��C�o�m��i�s�ió�n��n��o� otorgaba el visto bueno. Las razones para la negativa estaban indiscutiblemente relacionadas con la presión de Argentina para incidir en otros conflictos(papelera Botnia y posición del gobierno uruguayo en la designación del Secretario de la UNASUR) entre Buenos Aires y Montevideo. �M��E�R�C��O�S�U��R�”�, �o�c�t�u�b��re��2�0��1�0�,�d��e�p��ró��x�im��a��p��u�b�l�ic�a��c�ió��n� MERCOSUR 20 años | 107