La agenda externa del MERCOSUR La agenda externa del MERCOSUR comprende una gran variedad de iniciativas, la mayoría de ellas en proceso y otras en aplicación. El propósito de este capitulo no es abarcar a todas ellas sino centrar el análisis en las negociaciones entre el MERCOSUR y la Unión Europea, uno de los retos más ambiciosos y difíciles que tiene por delante la región. El capítulo siguiente estará dedicado a la emergencia de China y su impacto en el MERCOSUR. La historia de las negociaciones entre el MERCOSUR y la Unión Europea tiene tres lustros y aún no ha llegado a buen término. En los inicios había fuertes incentivos para que se llegara a un acuerdo. Entre los más notorios cabe señalar que el MERCOSUR era, a mediados de los años noventa, un proyecto pujante, próximo a constituirse en una unión aduanera; que Estados Unidos promovía el ALCA, proyecto que de concretarse habría dejado en situación desventajosa a la UE; que la UE no se había ampliado aún hacia el este y que, además, era el principal socio comercial y el principal origen de las inversiones extranjeras del MERCOSUR. El acuerdo entre las dos regiones se presentaba, por entonces, como el primero entre dos uniones aduaneras y este le otorgaba un rasgo diferencial respecto a otros tratados o convenios. Al tiempo que la UE iniciaba negociaciones con el MERCOSUR, hacía otro tanto con México y Chile. Las negocia­ciones con México fueron lentas al inicio(sobre todo porque los negociadores europeos querían incluir una“cláusula democrática” que los mexicanos consideraban lesiva) pero a partir de noviembre de 1999, luego de nueve rondas de ne­gociaciones, en mayo de 2000 se llegó a un acuerdo. La exitosa negociación puede atribuirse, fundamentalmente, a dos razones: México no es exportador de alimentos y el capítulo agrícola no era conflictivo en ese contexto; y, además, México había firmado el TLCAN con Estados Unidos y Canadá y, en ausencia de un acuerdo con la UE, los bienes e inversiones de origen europeo quedaban desventajosamente posicionados en el mercado mexicano. En el año 2002 se firmó el acuerdo entre Chile y la UE. El tamaño de la oferta exportable chilena; su perfil predomi­nantemente no conflictivo con los intereses europeos; y la negociación en marcha de un TLC entre Chile y EEUU explica en buena medida la exitosa negociación. Pero las negociaciones entre el MERCOSUR y la UE han tenido, hasta el momen­to, un resultado muy distinto y aún no está clara la posibilidad de vislumbrar un acuerdo en el horizonte cercano. En lo que sigue se intentará indagar en las dificultades con las cuales tropezó el acuerdo en el pasado y en la incerti­dumbre del presente. Se partirá desde los primeros contactos, en 1991; se hará referencia a la instalación de las negociacio­nes y la metodología de las mismas; se mencionarán las ofertas de cada parte y cuáles fueron las diferencias insalvables; y, por fin, se hará referencia al escenario futuro más probable para estas negociaciones. La extrema sensibilidad de la agenda para ambas partes; la intransigencia agrícola europea; la complejidad creciente de la UE y la pérdida de importancia relativa de un acuerdo con el MERCOSUR; los desacuerdos internos en éste, que mostró dificultad para elaborar una oferta común y no ha logrado consolidar una unión aduanera; y el alejamiento de un tratado entre el MERCOSUR y EEUU que amenazara posiciones europeas, se pueden mencionar como las principales razones del relativo enfriamiento en las negociaciones del pasado reciente. El Acuerdo Marco En 1991 se constituyó el Comité Consultivo Conjunto de Asistencia Técnica e Institucional para el asesoramiento del MERCO­SUR y en 1992 se suscribió el Acuerdo de Cooperación Institucional entre el MERCOSUR y la UE. Con estas herramientas en operación, en diciembre de 1995 ambas partes firmaron el Acuerdo Marco de Cooperación Interregional(AMCI), en el contexto del artículo 24 del GATT. El primer paso consistió en formar grupos técnicos de trabajo que, hasta 1998, se dedicaron a preparar una“fotografía” del estado de las relaciones comerciales entre los dos bloques. En 1999 se iniciaron formalmente las negociacio­nes. Es de notar que la UE concurrió a las mismas con un mandato que condicionaba las negociaciones con el MERCOSUR a los resultados que se alcanzaran en la Ronda de la OMC(Doha), especialmente en lo concerniente a la negociación global en el área agrícola y a los lineamientos de la reforma europea de la política agrícola común. 112 | MERCOSUR 20 años El paso siguiente consistió en poner en funcionamiento, en noviembre de 1999, el Comité de Negociación Birregional MERCOSUR-UE(CNB), que en su primera reunión, realizada en Buenos Aires en abril de 2000 acordó los principios generales y los objetivos de la negociación y designó tres grupos técnicos donde se abordarían los temas de la agenda. Los principios generales resultaron sin duda exigentes:(1) los resultados de las negociaciones deberían ser implementados por las partes como un todo indivisible( single undertaking);(2) las negociaciones deberían ser integrales y los resultados equilibrados;(3) ningún sector debería ser excluido por la sensibilidad de ciertos productos y servicios. El objetivo de la negociación consistía en abarcar tanto los temas tradicionales tratados en la OMC como los temas nuevos. Esto es: • Liberalización bilateral y recíproca del comercio tanto de bienes como de servicios en distintas secuencias de tiempo a acordar. • El acceso recíproco a los mercados de compras gubernamentales tanto en materia de bienes como de servicios y obras públicas. • El fomento a la inversión sin discriminaciones por el origen del capital. • La adecuada y efectiva protección a la propiedad intelectual. • La implementación de políticas de competencia efectivas y de disciplina en el defensa del comercio. • El establecimiento de un mecanismo efectivo y obligatorio de solución de controversias. Esta agenda tan amplia y ambiciosa de negociación se canalizó hacia tres grupos técnicos, sometidos a un trabajo sumamente exigente. El primer grupo se ocupó del comercio de bienes, es decir, de las medidas arancelarias y no arancela­rias, las normas de origen, las normas técnicas, las medidas de defensa comercial(antidumpling, derechos compensatorios y salvaguardias) y cuestiones aduaneras. El segundo grupo se dedicó al comercio de servicios, los derechos de propiedad intelectual y las medidas para fomentar un clima de inversión no discriminatorio. El tercer grupo se destinó a las compras gubernamentales, la defensa de la competencia y la solución de controversias. Los negociadores iniciaron sus actividades a buen ritmo. De los tres grupos, el primero fue el que generó mas pro­puestas y donde las negociaciones comenzaron a tener tropiezos. Los otros dos grupos avanzaron más lentamente. Será de utilidad detenerse en las propuestas del MERCOSUR y de la UE, presentadas en 2001 en el primer grupo, para marcar las diferencias y señalar las que han resultado hasta el momento insalvables. La propuesta arancelaria del MERCOSUR. Síntesis de aspectos relevantes 1. Si bien la protección europea no recae en aranceles ad valorem, los negociadores del MERCOSUR propusieron que se adoptara un arancel base en el que todos los medidas comerciales se expresaran en su equivalente ad valorem. El propósito era establecer un arancel de referencia ante la compleja estructura arancelaria y no arancelaria de la UE. 2. El segundo punto consistía en determinar a partir de cuál arancel debía iniciarse la desgravación que oportuna­mente acordada: MERCOSUR 20 años | 113