de integración fue simplemente resultado de la inconveniencia del modelo cepalino” 11 . En la ALALC, finalmente creada en 1960 como resultado de dichas negociaciones, los mecanismos de mercado, más que una planificación regional, fueron los elegidos para determinar las orientaciones del proceso de integración regional 12 . En 1967 ya formaban parte de ella toda Sudamérica y México; no así las Guayanas. Los primeros países firmantes fue­ron: Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay, adhiriéndose poco tiempo después Colombia, Ecuador y Venezuela. La misma tensión entre las tendencias comercialistas y desarrollistas se convirtió en una fuerza centrífuga en el marco del proceso centroamericano 13 .“Las ideas de la CEPAL nunca se aplicaron de forma pura en ninguno de los esquemas de integración de la primera oleada de regionalismo económico en América Latina y el Caribe” 14 . Predominó una combinación de las ideas cepalistas y las tendencias comercialistas, que pudieron ser en cierta medida compatibles hasta que pusieron en cuestión la continuidad de los procesos nacionales de industrialización. En tanto éstos entraron en contradicción con la industrialización concebida regionalmente por la CEPAL, los gobiernos optaron por priorizar los pri­meros, a partir de una perspectiva fuertemente centrada en las demandas domésticas y en el corto plazo. Como señala Bri­ceño Ruiz“Los esquemas del viejo regionalismo autonómico sufrieron en mayor o menor medida una misma limitación: la existencia en su seno de dos tendencias ideológicas. Por un lado, existía una tendencia estructuralista que favorecía el proyecto cepalista y apoyaba la industrialización regional, y, por otro, una comercialista-pragmática cercana a los intereses económicos de ciertos sectores nacionales y transnacionales y favorable a los planes nacionales de desarrollo industrial. La evidencia sugiere que este último sector fue el que terminó por imponerse. La integración cepalista fue exitosa mientras no se contradecía con los proyectos nacionales de desarrollo y los intereses de los empresarios nacionales y transnacionales; en el momento en que esto ocurrió, los grupos afectados activaron su maquinaria política para presionar a los gobiernos y evitar que las medidas de integración fuesen aplicadas” 15 . El estancamiento de la ALALC, superada la primera etapa de concesiones fáciles, llevó a dos momentos de cuestionamiento o revisión de lo acordado en el Tratado de Montevideo que la había creado. En el primero de ellos se destaca la fragmentación del esquema regional, a partir de la creación, en 1969, del Pacto Andino. En el segundo período tuvo lugar la creación de la ALADI, en 1980. La misma reemplazó a la ALALC, reconociéndose oficialmente que la sustitución de esta última por aquella daba inicio a una nueva etapa en el proceso de integración regional comenzado en 1960. El Tratado de Montevideo de 1980, que dio origen a la nueva organización, partió de un enfoque que se presenta como pragmático y flexible. El programa de liberaliza­ción multilateral de la ALALC y sus mecanismos auxiliares tendientes al establecimiento de una zona de libre comercio que no pudo ser concretada, dieron lugar a un sistema basado en un área de preferencias económicas, autorizándose la concertación de acuerdos de alcance parcial por pares y grupos de países, cuyas concesiones no debían ser extendidas a los Estados participantes. Los procesos de integración y acuerdos que se pusieron en marcha en la década de los noventa, lo hicieron en este marco. El MERCOSUR, por ejemplo, es el acuerdo de alcance parcial N o . 18 de complementación económica, reconocido por la ALADI. El regionalismo abierto Como afirmamos en la introducción de este capítulo, en América Latina y el Caribe no es posible concebir los diversos esquemas de integración regional, sin considerar su relación con el/los modelos de desarrollo promovidos en el nivel doméstico por los estados que los conforman. El regionalismo abierto es inconcebible entonces fuera del marco de las reformas estructurales que tuvieron lugar en toda la región en la década del noventa. Estas últimas implicaron, entre otros elementos centrales, la apertura de las economías. En aquel contexto, en todos los procesos que se crearon en el período, 11 Briceño Ruiz, José, op. cit., capítulo 2, página 29. 12 México fue el país que acompañó la propuesta de la CEPAL, pero debió abandonarla debido a la oposición de los países sudamericanos a avanzar en esa dirección. 13 Durante la década del cincuenta, la propuesta de la CEPAL orientó los acuerdos bilaterales y multilaterales firmados entre los países del istmo centroamericano. Ésta se basaba en la industrialización, la gradualidad y la flexibilidad, siendo el libre comercio un mero instrumento facilitador. Sin embargo, por presiones externas e internas, esta lógica fue modificada por una exclusivamente comercial. Como señalamos, hemos desarrollado este proceso en Vazquez, Mariana, op. cit. 14 Briceño Ruiz, José, op. cit., capítulo 2, pág. 49. 15 Briceño Ruiz, José, op. cit., capítulo 2, página 50. 168 | MERCOSUR 20 años ha habido una eliminación rápida de las barreras arancelarias y, en algunos casos, se ha establecido una unión aduanera. Asimismo, con las particularidades propias de cada país o región, se flexibilizaron las normas sobre inversiones y propie­dad intelectual, lo cual implicó un proceso de liberalización mucho más profundo que en momentos anteriores.“(…) La nueva estrategia de integración abandona los objetivos autonomistas de un crecimiento económico hacia adentro y la meta de reducir la dependencia de la región, para optar por una estrategia ofensiva de inserción en la economía mundial” 16 . La integración abierta combina la firma de acuerdos regionales con la apertura unilateral, dentro de un modelo de desarrollo hacia fuera cuyo objetivo final es una rápida inserción en la economía mundial. La CEPAL sintetizó su concepción acerca de cómo debía ser esta nueva estrategia de integración en América Latina y el Caribe, en su documento“El Regionalismo Abierto en América Latina y el Caribe. La Integración Económica al Servi­cio de la Transformación Productiva con Equidad”. En él, el regionalismo abierto fue definido como“(…) un proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir en lo posible un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente” 17 . En aquel documento, la CEPAL diferencia dos tipos de integración: la integración impulsada por la política, que toma la forma de acuerdos comerciales intergubernamentales que promueven la desgravación arancelaria y la creación de zonas de libre comercio o uniones aduaneras, y la integración de hecho, resultado de las políticas de apertura imperantes en el período. Para la CEPAL, el regionalismo abierto sería el resultado de la conciliación entre ambas, es decir, entre“(…) la in­terdependencia nacida de los acuerdos especiales de carácter preferencial y aquella impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general” 18 . En el cono sur de América del Sur, el modelo del regionalismo abierto se instaló a partir de 1990. Esto ocurrió de hecho antes, entonces, de la propia existencia del MERCOSUR, que lo asumió como propio a partir de 1991. En aquel año el Acta de Buenos Aires, firmada por los presidentes Carlos Saúl Menem y Fernando Collor de Mello, modificó abrupta­mente las opciones de integración regional que habían sido establecidas previamente por ambos países. Aquel documento estableció rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automáticas, dejando de lado el previo régimen de liberación basa­do en protocolos, cuyo objetivo no era solamente de expansión del comercio sino de reconversión industrial. Asimismo, se acorta el período de diez años establecido en 1988 al 31 de diciembre de 1994 para llegar al arancel 0 y a la eliminación de las barreras para-arancelarias sobre la totalidad del universo arancelario. El acta agrega la posibilidad de acelerar el pro­ceso a través de la profundización de los protocolos sectoriales pero éstos adoptan entonces una función completamente opuesta a la prevista con anterioridad: la de aceleradores de una integración que se piensa ahora como impulsora de un tipo de intercambio intersectorial. Se permiten, sin embargo, acuerdos especiales para sectores sensibles. En marzo de 1991, a partir de la firma del Tratado de Asunción y con los mismos plazos y metodología, se amplía el acuerdo a Paraguay y Uruguay y se adopta el nombre de Mercado Común del Sur 19 . La primera etapa en la trayectoria del esquema regional, posterior a la firma del Tratado de Asunción en marzo de 1991, fue coherente con los principales lineamientos de política doméstica de los Estados parte que, en mayor o menor medida, en el marco del contexto ideológico del Consenso de Washington, impulsaban el retiro del Estado con respecto a la orientación de los destinos de la sociedad y, por ende también, con respecto a los resultados de la integración regional. Hemos denominado a este modelo“integración autoregulada”, diferenciándolo de los acuerdos de integración bilaterales previos que, a través de protocolos sectoriales, intentaban orientar y gestionar política­16 Palacios, Juan José,“El nuevo regionalismo latinoamericano: el futuro de los acuerdos de libre comercio”, Comercio Exterior, México, 45:4, abril, 1995, citado en Briceño Ruiz, José, op. cit., pág. 110. 17 CEPAL,“El Regionalismo Abierto en América Latina y el Caribe. La integración Económica al Servicio de la Transformación Productiva con Equidad”, Santiago de Chile, 1994. 18 CEPAL, op. cit., pág. 13. 19 El Tratado de Asunción recoge los lineamientos de los acuerdos inmediatamente anteriores pero incorpora nuevos objetivos. Se establece que los Estados parte constituirán un mercado común que deberá estar conformado al 31 de diciembre de 1994. En ese marco, se establece un período de transición que se extiende hasta el 31 de diciembre de 1994, reconociendo sin embargo diferencias de ritmo para Paraguay y Uruguay que se especifican en el programa de liberación comercial. Durante dicho período se comprometen además a coordinar sus posiciones en negociaciones comerciales externas. MERCOSUR 20 años | 169