Las fallas de coordinación predominan(Lugones y Suárez, 2006). A pesar de la creación de organismos supraministe­riales y de equipos de trabajo y coordinación, el sistema de programas, políticas e instrumentos de cada país sigue siendo un conglomerado de instituciones, centros y dependencias con escasa o nula articulación de políticas o estrategias. El éxito de las políticas públicas es fuertemente dependiente de la articulación de las acciones de las distintas dependencias gubernamentales a las que responden los organismos, aspecto que no necesariamente se resuelve mediante la creación de estructuras de“aglutinamiento”. Dada la descentralización de la política industrial, esta situación parece aún más exagera­da en Brasil; las políticas descentralizadas implicaron, en muchos casos, guerras de incentivos entre los distintos estados (Christiansen et al.; 2003). En cualquier caso, las asimetrías de tamaño hacen una gran diferencia, en especial, si se atiende a las indivisibilidades que suelen presentar los proyectos de innovación: los fondos públicos del estado brasileño aplicados a estas actividades equivalen a 17 veces los aportados por el estado argentino y 266 veces los del estado uruguayo. Las inversiones públicas en formación de recursos humanos es otro de los aspectos a considerar; vale destacar que entre el 17% y el 30% de las firmas, según los países del bloque-70% en el caso de Paraguay-, señalaron que la es­casez de personal calificado resultaba un obstáculo de importancia elevada. En este sentido, aunque se ha producido en los últimos años un esfuerzo notable para aumentar el gasto público, resulta insuficiente la atención prestada al tipo de calificaciones requeridas. Algunos autores han destacado la necesidad de generar instrumentos que orienten la decisión de los estudiantes respecto de las carreras de grado(López, 2007). En Argentina, por ejemplo, la falta de actualización de las currículas y programas de formación inicial y secundaria ha conducido a un deterioro en el nivel de conocimientos medios en aspectos tan básicos como las matemáticas y las ciencias naturales(Lugones y Porta et al.; 2008); es pausible que sin una adecuada formación en estas áreas de la ciencia es difícil que se opte masivamente por seguir carreras afines. En la tabla 6 se sintetizan algunos resultados de la encuesta del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos(PISA, 2006) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE) de competencias en ciencia, presentando los niveles extremos de habilidad, siendo el nivel 1 aquel correspondiente al comprensión mínima y sencilla y a las asociaciones simples y el nivel 5 aquel en donde los alumnos demuestran capacidades para la comprensión no solo de información más compleja, sino además la posibilidad de aplicar el conocimiento a los aspectos cotidianos de la vida, de establecer asociaciones múltiples y de formular conclusiones. Para los tres países del MERCOSUR para los que se cuenta con información(Argentina, Brasil y Uruguay), la proporción de estudiantes con bajos niveles de rendimiento en matemáticas, ciencias y lectura es notable, destacándose especialmente Brasil, donde 4,6 de cada 10 estudiantes se ubicaron por debajo del nivel 1 en competencias matemáticas. Tabla 18. Nivel de competencias en Ciencias, Matemática y Lectura(PISA 2006) Argentina Brasil Uruguay Alemania España Francia Ciencias Nivel 1 Nivel 5 28,3 0,4 27,9 0,5 16,7 1,4 4,1 11,8 4,7 4,9 6,6 8 Fuente: OCDE(2007). 254 | MERCOSUR 20 años Matemáticas Nivel 1 Nivel 5 39,4 1 46,6 1 24,4 3,2 7,3 15,4 8,6 7,2 8,4 12,5 Lectura Nivel 1 Nivel 5 35,8 0,9 27,8 1,1 25,3 3,1 8,3 9,9 8,7 1,8 8,5 7,3 Ahora bien, un eventual aumento en el esfuerzo de formación de recursos humanos debe ser acompañado por un in­cremento en su respectiva demanda. Si no se atiende esta cuestión en forma simultánea a la formación, entonces el peligro de la fuga de cerebros y de devaluación educativa 13 pueden atentar contra la eficiencia de las políticas públicas de fomento a la innovación. Lo que se observa en los países de la región es la necesidad de acompañar los procesos de mayor ritmo de formación de recursos humanos calificados con una intensificación de los esfuerzos monetarios. La relación entre gasto en CyT y personal en CyT pone de manifiesto la limitada disponibilidad de recursos para realizar las investigaciones y la escala en la que estos operan. Todo ello atenta contra la calidad y cantidad de las investigaciones realizadas, así también como contra el abanico de proyectos posibles. Recientemente, parecería que esta necesidad ha sido, al menos, identificada e incluida en la agenda pública. En el caso de Argentina, a partir del compromiso de alcanzar el 1% del PBI de gasto en I+D y la puesta en marcha del Plan Nacional de Infraestructura de CyT; en Brasil, a partir de los programas de beca y ca­pacitación, en conjunto con el fortalecimiento de los instrumentos de promoción de las asociaciones entre universidades, institutos de investigación y empresas; en Uruguay a partir del reciente Plan Estratégico Ciencia, Tecnología e Innovación (PENTI) y en Paraguay a partir de la concientización y búsqueda de articulación llevada adelante por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología(CONACYT). Balance y observaciones finales El MERCOSUR debería ser aprovechado como un espacio para internalizar economías de escala y aglomeración, tanto para la producción de bienes, como para la creación de conocimiento. La posibilidad de generar sinergias y efectos sistémicos asociados a las externalidades propias de la difusión del conocimiento constituye un espacio propicio para con­certar políticas regionales de promoción de la ciencia, la tecnología y la innovación(Porta, 2010). Sin embargo, los SNIs de la región resultan excesivamente desarticulados y concentrados, con reducida escala y basados casi exclusivamente en el financiamiento público. Adicionalmente, la estructura productiva se concentra fuertemente en bienes de bajo contenido de conocimiento y escaso desarrollo exportador de los sectores de mayor valor agregado. Estos rasgos se condicen con una dinámica innovativa caracterizada por bajos esfuerzos en innovación, concentrados, a su vez, en la adquisición de tecnología incorporada en bienes de capital. El análisis del conjunto de políticas de promoción de la CyT muestra su escaso alcance e impacto sobre un complejo de CyT con probada trayectoria y prestigio, aunque también con escasas vinculaciones internas y con el entramado producti­vo y con serias fallas de coordinación al interior del sector público. Paradójicamente, aparece en simultáneo una fuerte vo­luntad política de fomento a la ciencia, la tecnología y la innovación, encontrándose en todos los países planes estratégicos, leyes de fomento y organismos de alta jerarquía dentro del poder ejecutivo. Así, la observación de los planes estratégicos de CTI y de las leyes de innovación y la creación o rejerarquización de instituciones gestoras, permiten afirmar que los países miembros cuentan con marcos institucionales y legislativos a partir de los cuales, aún en el contexto de la muy retrasada reglamentación del MERCOSUR, la cooperación sería posible. Los Estados Parte coinciden en la identificación de sec­tores prioritarios, en la necesidad de reforzar las inversiones y en la importancia de la formación de recursos humanos. Cabe preguntarse si los déficits de impacto de las políticas de CTI obedecen a un problema de la demanda(las empre­sas) o de la oferta(el complejo de CyT). En realidad, parece tratarse de ambas dimensiones como causas complementarias: si bien existe baja capacidad innovativa de las empresas, también han habido fallas en el diseño de instrumentos. El predominio de la horizontalidad en las políticas no ha permitido identificar especificidades sectoriales y, en aquellos casos en los que ha habido, el escaso desarrollo de políticas verticales –con los Fondos Sectoriales brasileños como su máxima expresión– no ha sido suficiente para traccionar un cambio en la estructura productiva, moviéndola hacia bienes de mayor conocimiento. Del mismo modo, las fallas de coordinación en el sector público han conspirado contra la eficacia de los instrumentos. Aunque formalmente existen instituciones que agrupan y articulan a las diferentes agencias públicas 13 Ver, por ejemplo, Beccaria(2007). MERCOSUR 20 años | 255