Comercio, ALALC y la Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI. Los primeros doce años del MERCOSUR: 1991-2003. La supuesta ventaja de los países pequeños: el mercado ampliado En las décadas de los 80 y de los 90 del siglo pasado soplaban en esta parte del subcontinente latinoamericano los vientos del“regionalismo abierto”, inspirados por una ideología neo-liberal a ultranza. Según éste, el gran beneficio del mercado ampliado es, supuestamente, mayor para los países pequeños que para los mayores. El sólo hecho de integrarse a un mercado más grande, se alegaba, ya era de por sí lo suficientemente ventajoso para los pequeños. No era necesario, por lo tanto, pensar ni en distribución de beneficios ni en fomento a la integración vía políti­cas públicas y se volvía supérflua la creación de instancias supranacionales e internacionales. Los mercados se integraban mejor por sí mismos y espontáneamente, se decía, fuera de intervencionismos estatales y de instancias superiores. Este pensamiento ha regido el MERCOSUR desde la fase previa a su instalación en términos jurídicos-contractuales en 1991 hasta por lo menos 2003. Así lo señala acertadamente Mariana Foglia(agosto 2007) 19 , recordándonos que el Tratado de Asunción en su artí­culo 2 establece el“principio de reciprocidad de derechos y obligaciones”, poniendo en pie de igualdad a países altamente disímiles, con potencialidades sumamente diferentes. De esta manera, se dejaba de lado formalmente el“principio de tra­tamiento especial y diferenciado”, vigente en la Unión Europea desde sus mismos orígenes como organización económica en 1957 y en la ALALC(1960-1980) así como en su sucesora la ALADI(desde 1980). El auge del intercambio intra-zona en los primeros años del MERCOSUR En los años posteriores a la firma del Tratado de Asunción, aumentó considerablemente el intercambio comercial entre los países fundadores del MERCOSUR. Eso pudo notarse ya en los primeros años. El comercio intrarregional fue en 1992 ape­nas de U$S 7.000 millones y tres años más tarde había llegado ya a más del doble. La participación del comercio entre los cuatro países, como proporción del comercio internacional del bloque con todo el mundo, había subido ya de 14% en 1992 a 22% en 1995 20 . De 1991 a 1998 el comercio dentro del MERCOSUR tuvo una tasa de crecimiento acumulativo anual de 28,5% en los primeros cinco años y en los tres años siguientes de 11,8% 21 . Esto ha generado un fuerte optimismo inicial sobre los beneficios del libre comercio en materia de acceso a mayores mercados y de estímulo a las inversiones asociadas al mismo. Pero, como lo señalan Foglia(agosto 2007) y el Informe del INTAL sobre el tratamiento de las asimetrías en el MER­COSUR, la crisis del proceso de integración después de 1999, la expiración del régimen de Adecuación a la Unión Adua­nera y la postergación de su perfeccionamiento revelaron que ese auge en el comercio intra-bloque se explicaba principal­mente por factores casuales 22 . Excepciones a Paraguay y Uruguay Ante la creciente actitud crítica de Paraguay y Uruguay en la transición de la primera década del MERCOSUR, la afirma­ción de que el mero acceso al mercado era suficiente para su integración por otorgarles beneficios de economía de escala, 19“El tratamiento de las asimetrías en el MERCOSUR. Hacia la construcción de una política de solidaridad regional”. Seminario en desarrollo, políticas públicas e integración regional. Programa Estado y Políticas Públicas. Monografía final, Lic. Mariana Foglia, 21 de agosto de 2007: http://www.flacso.org.ar/politicaspublicas/files/monografias/ marianafoglia.pdf 20 Ver más informaciones en“Economía paraguaya: Crisis y oportunidades en 1996/97”, libro de mi autoría, Fundación Konrad Adenauer, Asunción 1998, pág. 57 y siguientes. 21 Tansini, R. y Vera, T.:“Los procesos de integración en América Latina: El caso del MERCOSUR”, en ICE Nº 790. Ministerio de Economía, Madrid, febrero-marzo 2001. 22 Giordano P., Moreira M., Quevedo F.“El tratamiento de las asimetrías en los acuerdos de integración regional”. INTAL-ITD. Agosto 2004. Documento de Divulgación Nº 26. 290 | MERCOSUR 20 años las autoridades de los mayores Estados Parte se limitaron al establecimiento de períodos de convergencia diferenciados, a listas de excepciones más largas y a la aplicación de regímenes de origen más flexibles para los mismos 23 . La flexibilización de estas normas, sin embargo, no constituía ninguna estrategia para paliar las asimetrías ni una política de fomento a la integración internacional. Interesante de destacar en este contexto es el resultado del trabajo de Juan Cresta Arias, incor­porado en el capítulo II del libro que examina el problema de las asimetrías estructurales desde una perspectiva macro­económica 24 . Citamos su reproducción en la Carta Mensual del INTAL/BID, de enero de 2009: “La evidencia empírica para el período 1985-2003 no permite sostener la hipótesis de una convergencia en el PIB por habitan­te a nivel nacional o regional. Antes bien, los resultados muestran que no habría habido aproximación entre las economías del MERCOSUR. Al considerar los dos países más pequeños del acuerdo, Paraguay aparece como el más rezagado y cabría calificarlo como ´perdedor´, con posibilidades de acelerar la convergencia muy condicionadas. Por el contrario, el otro socio más pequeño –Uruguay– habría resultado ´ganador´, ya que han prevalecido factores impulsores del crecimiento económico a la vez que las disparidades de ingreso por habitante aparecen como las más bajas de todo el bloque. La desigualdad manifiesta entre países y regiones, tanto en tamaño como en nivel de desarrollo, ha persistido a lo largo del período analizado.” Asimetrías de políticas públicas La coordinación de políticas macro-económicas entre los Estados Parte del MERCOSUR fue establecida en el Tratado de Asun­ción precisamente para ir superando las asimetrías de políticas públicas, mencionándosela varias veces 25 . Sólo tres años más tarde de la firma del mismo, en 1994, se había constituido un Comité Técnico para evaluar en aquel entonces el estado actual de las políticas públicas y determinar en qué medida afectaban negativamente las relaciones comerciales en la región. En este tópico, sin embargo, no hubo avances. No solamente porque“implica la modificación de políticas aplicadas durante muchos años por instituciones nacionales, provinciales o municipales”(Foglia agosto 2007), sino porque en esos años, a todas lu­ces, no existía voluntad política en Brasil y Argentina para diseñar ni estrategias ni políticas públicas contra las asimetrías. Esto se debía a la falta de conciencia crítica en los países mayores ante políticas públicas distorsionantes del comercio, para perjuicio de los países pequeños. En este contexto obviamente no podían existir medidas concretas de ningún tipo que apuntaran a su “coordinación”. En el quinquenio 2003-2007 el MERCOSUR reconoce en sus documentos oficiales la necesidad de superar las asimetrías Siguiendo con esa rara coherencia con sus pasos iniciales, las autoridades del MERCOSUR doce años después de la firma del Tratado de Asunción siguieron inmunes a la práctica exitosa de otras latitudes, como la de la Unión Europea, y seguían pasando por encima de la experiencia acumulada en la misma área latinoamericana con la ALALC y la ALADI. 23 Heber Francia Lanzola:“Ventana al MERCOSUR. Asimetría …”, obra citada: El tema de las asimetrías fue reconocido y abordado al principio a través de períodos de convergencia más largos y aplicación de la regla de origen diferenciado para los países menores.(…) En la circular Nº 5 del año 1994 se establece una diferenciación en el plazo para la aplicación del Régimen de Adecuación Final a la Unión Aduanera otorgando un año más a Paraguay y Uruguay. La decisión de Nº8/ 94 sobre zonas Francas, zonas de Procesamiento de exportaciones y Areas Aduaneras Especiales, estableció un tratamiento especial para las Areas Aduaneras especiales existentes de Manaos y Tierra del fuego. En este caso no se consideró los países menos desarrollados, sino las regiones menos desarrolladas dentro de los países. En diciembre de 2003 en Montevideo, se aprobaron una serie de medidas en las que se hacen diferencias siempre a través de excepciones para Paraguay y Uruguay, entre esas medidas se autorizó a Paraguay a mantener, hasta diciembre de 2010 su régimen de importación de materias primas para un conjunto de items a los que se aplicará un arancel del 2%.(http://MERCOSURwindow-notas. blogspot.com/2007/10/MERCOSUR-asimetria-entre-los-paises.html) 24 J. Cresta Arias:“Asimetrías en el MERCOSUR: Un enfoque macroeconómico”, en F. Masi y M.I. Terra(coordinadores), reproducido en INTAL, Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, del Banco Interamericano de Desarrollo, Carta Mensual Nº 150, enero de 2009. Ver en: http://www.iadb.org/intal/aplicaciones/uploads/publicaciones/e_INTAL_ ICM_150_PRG3_2009.pdf 25 Realmente es llamativa la reiterada mención expresa de la necesidad de la“coordinación de políticas macro-económicas”en el Tratado de Asunción, sin que esto haya llevado nunca a su implementación. Aparece literalmente cuatro veces: En los considerandos; en el Artículo 1, 5ª párrafo; en el Artículo 5, inciso b) y en el Artículo 13, 5ª párrafo. MERCOSUR 20 años | 291