Verfassung und Politik von Nenad Zakošek Wie parteipolitischer Handel und symbolische Politik die Verfassungsgebung beeinflussen Am 16. Juni 2010 wurde die kroatische Verfassung zum fünften Mal seit ihrer Verabschiedung im Jahr 1990 geändert. Das Votum des kroatischen Parlaments war fast einstimmig: bei nur vier Gegenstimmen und einer Enthaltung stimmten 133 Abgeordnete von Regierung und Opposition für die Änderungen. Ein Vergleich mit den politischen und gesellschaftlichen Umständen bei Verfassungsänderungen in den letzten zwei Jahrzehnten zeigt Ähnlichkeiten aber auch den Wandel der kroatischen Politik. Die Genesis der Verfassung Unter den postkommunistischen Staaten Osteuropas war Kroatien der erste, der sich nach freien pluralistischen Wahlen eine vollständig neue Verfassung gegeben hat. Im Dezember 1990, als die Verfassung angenommen wurde, war Kroatien noch Teil der jugoslawischen Föderation. Nach der Unabhängigkeitserklärung im Jahr 1991 konnte die Verfassung vollständig angewandt werden. Die Struktur der staatlichen Institutionen, vor allem das Amt eines starken Staatspräsidenten im semipräsidentiellen System nach dem Vorbild Frankreichs, entsprach dem Willen der regierenden Kroatischen Demokratischen Gemeinschaft(HDZ) und ihres Präsidenten Franjo Tuđman. Allerdings stimmte auch die stärkste Oppositionspartei – die Partei der zu Sozialdemokraten(SDP) gewandelten Ex-Kommunisten – dem Verfassungs­text zu, und ermöglichte damit, die notwendige Zwei-Drittel-Mehrheit im Parlament zu erreichen. Bezeichnend ist, dass es kein Referendum über die Annahme der Verfassung gab; die neue Verfassungsordnung wurde im engen Kreis der politischen Eliten ausgehandelt. Für einen tragfähigen Elitenkonsensus fehlte allerdings die Zustimmung der politischen Vertreter der serbischen Minderheit in Kroatien. Die Folge war ein bewaffneter Aufstand der kroatischen Serben und Versuch der Sezession ungefähr eines Drittels des Staatsgebiets. Nach einem vierjährigen Krieg besiegte die kroatische Armee die Aufständischen und eroberte die besetzten Gebiete zurück. Fast alle dort lebenden Serben flüchteten aus Kroatien; bis heute ist nur ein kleiner Teil von ihnen zurückgekehrt. Die Entwicklung in den ersten Jahren nach der Etablierung der neuen Verfassungsordnung war durch eine ständige Spannung zwischen einem ideologisch-politischen Grundkonflikt und den Kompromissfindungsbemühungen der Eliten gekennzeichnet. Die Logik der Verfassungsänderungen Bei den beiden Verfassungsänderungen der neunziger Jahre zeigte sich die Hegemonie der HDZ und ihrer nationalistischen Ideologie. Im Jahr 1997 wurden im Verfassungstext symbolische Änderungen vorgenommen. Ein neuer Artikel verbot ausdrücklich den Beitritt Kroatiens zu einem jugosla­wischen Staatenbund. Die Verfassungskorrektur im Jahr 1999 war eine Reaktion auf die schwere Krankheit des Staatspräsidenten Franjo Tuđman. Da die Verfassung für so eine Situation keine Regeln vorsah, musste ein Verfahren zur Feststellung der Arbeitsunfähigkeit des Präsidenten und für seine Vertretung definiert werden. Die Verfassungsänderungen im November 2000 und März 2001 waren die Folge einer neuen politischen Konstellation: die HDZ wurde von einer breiten, von Sozialdemokraten angeführten Parteienkoalition abgelöst, die entschlossen war, die autoritären Defizite der Tuđman-Ära durch Verfassungs­reformen zu überwinden. Der Semipräsidentialismus wurde in ein rein parlamentarisches System umgewandelt; die zweite parlamentarische Kammer wurde aufgelöst und die Unabhängigkeit der Justiz und das Recht auf lokale Selbstverwaltung wurden gestärkt. In den Kontext dieser Verfassungsände­rungen gehören auch Reformen der Gesetze über das Verfassungsgericht und die Rechte nationaler Minderheiten. Verfassungsgebung bleibt eine Angelegenheit der politischen Elite Die Art und Weise, wie bei diesen Änderungen die verfassungsgebende Mehrheit gesichert wurde, ist für die kroatische Politik charakteristisch. Da der Regierungskoalition im Parlament einige wenige Stimmen zur Erreichung einer Zwei-Drittel-Mehrheit fehlten, ließ sie sich auf einen politischen Handel mit der Kroatischen Partei des Rechts(HSP) ein, einer Partei am rechten Rand des parlamentarischen Spektrums. Um ihre Unterstützung zu bekommen, wurde der HSP-Vorschlag für die Einführung eines plebiszitären Elements in Form einer Volksinitiative für Referenden aufgegriffen. Die Abneigung der parlamentarischen Mehrheit gegen diese Regelung zeigte sich in der hohen Hürde von 10% der Unterschriften der registrierten Wähler, die eine Volksinitiative zusammenbekommen muss, damit ein Referendum stattfinden kann. Um es solchen Initiativen in der Praxis noch schwerer zu machen, sah das nachträglich verabschiedete Gesetz über Referenden vor, dass die notwendigen Unterschriften innerhalb von nur zwei Wochen gesammelt werden müssen.(Zum Vergleich: in der Schweiz muss eine Volksinitiative für ein nationales Referendum die Unterschriften von rund zwei Prozent der Wähler innerhalb von 18 Monaten sammeln). Was beinhalten die Verfassungsänderungen? Die letzten Verfassungsänderungen sind weitreichend. Vier Kategorien lassen sich unterscheiden: das„euro-atlantische Paket“ symbolische Politik die Justizreform die Problematik des Wahlrechts und des Referendums. In die erste Kategorie fallen alle Gesetzesänderungen, die die Funktions­weise des Staates nach dem NATO- und EU-Beitritt regulieren bzw. die not­wendigen Anpassungen im EU-Beitrittsprozess ermöglichen sollen. Dazu gehören die unmittelbare Wirkung des europäischen Rechts, die europäische Staatsbürgerschaft, die Entscheidungsweise der kroatischen Vertreter in EU-Gremien. Außerdem: die Stärkung der Unabhängigkeit der Kroatischen Nationalbank und des Rechnungshofes sowie die Erweiterung der Möglich­keiten zur Entsendung kroatischer Soldaten in andere Staaten. In die zweite Kategorie fällt die symbolische Aufwertung aller ethnischen Minderheiten, die nun namentlich in der Verfassungspräambel aufgezählt werden, sowie die Deklaration von Prinzipien, die eine Absichtserklärung der Verfassungsgeber darstellen. Dazu gehört u.a. die Neuformulierung des Artikels über die kostenlose Allgemeinbildung, die Bestimmung über die Nicht-Verjährung von Straftaten im Privatisierungsprozess oder die Ver­ankerung des Rechts auf Zugang zu Informationen in der Verfassung. In die dritte Kategorie gehört eine Reihe von Änderungen, die die Unab­hängigkeit und professionelle Verantwortung der Richter und Gerichte stärken sollen. Symbolische Politik und Austarieren parteipolitischer Interessen haben oft Vorrang vor der Suche nach funktionierenden Verfassungsinstitutionen Die vierte Kategorie betrifft zwei Fragen, die bisher Gegenstand von heftigen politischen Kontroversen waren: das Wahlrecht der kroatischen Bürger ohne ständigen Wohnsitz im Land(die sogenannte kroatische Diaspora) und die Regeln zur Durchführung eines Referendums über den EU-Beitritt. Vor allem die SDP hat bisher das Diaspora-Wahlrecht stark kritisiert, während die HDZ auf seiner Beibehaltung bestand.(Hinter ihrer Sorge um die Gleichheit aller Staatsbürger verbarg sich das Interesse an zusätzlichen Mandaten, die diese Partei vor allem durch kroatische Wähler in Bosnien-Herzegowina gewonnen hatte). Die bisherige Regelung sah eine variable Quote von Parlamentssitzen für die Diaspora-Wählerschaft vor. In der Praxis hieß das vier bis sechs Mandate, in Abhängigkeit von der Höhe der Wahlbeteiligung. Die neue Regelung ist ein Kompromiss zwischen HDZ und SDP: es wurde eine feste Zahl von drei Diaspora-Mandaten festgelegt. Außerdem sei angemerkt, dass durch eine gleichzeitige Änderung des Minderheitengesetzes den Angehörigen der kleinen ethnischen Minderheiten(allen außer Serben), das Recht auf Abstim­mung mit zwei Stimmen eingeräumt wurde. Sie stimmen in einem besonderen Wahlkreis für ethnische Kandidaten sowie in einem der zehn Wahlkreise für Parteilisten. Das Problem, dass beim bevorstehenden Referendum über den EU-Beitritt ein positiver Ausgang durch formale Bestimmungen verhindert werden könnte, wurde durch die Abschaffung aller Quorumsanforderungen gelöst. Bislang war für einen positiven Ausgang des EU-Referendums eine Mehrheit aller registrierten Wähler notwendig. Die neue Bestimmung besagt, dass die Mehrheit der am Referendum teilnehmenden Wähler ausreicht; eine Mindestbeteiligung ist nicht vorgeschrieben. Auch die neuesten Verfassungsänderungen setzen die zwei Jahrzehnte lange Tradition fort: Verfassungsgebung bleibt eine Angelegenheit der politischen Elite, wobei symbolische Politik und das Austarieren partei­politischer Interessen Vorrang haben vor Bemühungen um funktionierende demokratische Institutionen. 2