Die Reform der kroatischen öffentlichen Verwaltung: Zwischen ambitioniertem Programm und miserabler Implementierung von Marijana Bađun Die neue Regierungsstrategie der Reform der staatlichen Verwaltung wird keine wesentlichen Verbesserungen herbeiführen ohne die Änderung des herrschenden politischen Paradigmas Mitte März 2008 verabschiedete die kroatische Regierung den Entwurf der neuen Strategie der Reform der staatlichen Verwaltung 2008-2010. Schon auf der ersten Seite des Dokuments steht, dass die kroa­tische Regierung in der Reform der staatlichen Verwaltung„wichtige und unzweifelhafte“ Erfolge erzielt hat. Gemäß dieser Selbstdarstellung bekämpfte sie die Korruption, schaffte Voraussetzungen für die Entwicklung des menschlichen Potentials in der Verwaltung, sicherte den Zugang zu Informationen im öffentlichen Sektor, stärkte die lokale Selbstverwaltung, verein­fachte die Verwaltungsverfahren usw. Aber stimmt das wirklich? Die Ergebnisse der Reform Es stimmt auf den ersten Blick. Zwei nationale Programme zur Bekämpfung der Korruption, in den Jahren 2002 und 2006, wurden verabschiedet. Das Gesetz über das Recht auf Zugang zu Informationen und das Gesetz über die Verhinderung von Interessenskonflikten in der Ausübung öffentlicher Funktionen wurden angenommen(beide 2003). Im Jahr 2007 wurden die Wahlen auf lokaler Ebene präziser reguliert, der Entwurf eines neuen Gesetzes über das Verwaltungs­verfahren wurde ausgearbeitet, und das Zentrum für fachliche Ausbildung von Staatsbediensteten nahm seine Arbeit auf. Auch die neue Strategie der Reform gibt keinen Anlass zu großer Hoffnung: sie ist voll von Selbstlob und allgemeinen Feststellungen, aber die Evaluierungskriterien sind nicht ausgearbeitet und es bleibt unklar, wie die zu ihrer Durchführung vorgesehenen Mittel ausgegeben werden Was die Regierung nicht erwähnt, ist, dass die meisten Fristen, die das Nationale Programm zur Bekämpfung der Korruption für die Durchführung bestimmter Maßnahmen setzte, überschritten wurden. Das gilt insbesondere für die Bekämpfung der Korruption in der lokalen Selbstverwaltung und in der Justiz. Der Nationale Rat zur Kontrolle der Durchführung dieses Programms im Zeitraum 2006- 2008 arbeitet sehr oberflächlich. Für das vorangegangene Programm wurde ein entsprechender Rat gar nicht gebildet, obwohl dies vorgesehen war. Nach einer Untersuchung von Transparency International zur Implementierung des Gesetzes über das Recht auf Zugang zu Informationen wurde von den 200 Anfragen bei Behörden nur die Hälfte beantwortet. In seiner Einschätzung stellt das Verwaltungsgericht fest, dass jedes zweite von den Verwaltungs­körperschaften entschiedene Verfahren nicht auf der Basis geltender Gesetze beruht. Staatsbedienstete handeln oft arbiträr nach eigenem Ermessen. Junge und universitär ausgebildete Arbeitskräfte sind nicht geneigt, eine Anstellung in der staatlichen Verwaltung zu suchen, weil die Gehälter niedrig sind, und diejenigen, die ihre Beschäftigung im staatlichen Dienst finden, verlassen diesen relativ schnell. Die staat­liche Verwaltung ist von Nepotismus und Klientelismus durchsetzt und hoch politisiert. Die Probleme der kroatischen staatlichen Verwaltung sind zum Teil eine Erbschaft des kommunistischen Systems. Aber warum werden die Veränderungen so langsam durchgeführt? Eine mögliche Antwort ist, dass den politischen Machtträgern der status quo passt. Das bestätigt auch die Annahme der Strategie der Reform der öffentlichen Verwalt­ung, die erst 2008 zustande kam. Der erste Anlauf war 2001 – schon damals spät im Vergleich zur Mehrheit der Transitionsländer – und blieb nur auf der Ebene eines Entwurfs. Inzwischen betonte die Regierung in ihren Programmen die Bereitschaft zur gründlichen Reform der staatlichen Verwaltung und verkündete deklarativ„den Willen und die Entschiedenheit“ zur Bekämpfung der Korruption. Gleichzeitig wiederholen sich die Kritiken der Europäischen Kommission und die Mehrheit der Bürger meint, dass Korruption in Kroatien sehr verbreitet ist. Es existiert also eine tiefe Kluft zwischen formalen Veränderungen(in Gesetzen und Programmen) und der Wirklichkeit ihrer Implementierung. Korruption und Klientelismus sind ein Teil der informellen Institutionen bzw. der ungeschriebenen gesellschaftlichen Regeln geworden Die Trägheit des politischen Paradigmas und informeller Institutionen Hier liegt auch eine mögliche zweite Antwort auf die Frage nach dem Grund für das langsame Tempo der Veränderungen. Korruption, Klientelismus, gegenseitiges Absichern, der Austausch von Gefällig­keiten und die Vermeidung von Verantwortung sind u.a. ein Teil der informellen Institutionen bzw. der ungeschriebenen gesellschaft­lichen Regeln geworden. Die informellen Regeln untergraben konti­nuierlich die Glaubwürdigikeit formaler Institutionen. Die Bürger verurteilen die Korruption, aber nehmen zugleich aktiv an ihr teil, weil die praktische Auffassung der Korruption stärker ist als die idealistische. Die Kosten des Kampfes gegen das„System“ sind zu hoch und so folgt man der einfachen Logik: wenn du sie nicht besiegen kannst, schließe dich ihnen an. Außerdem versucht man die Nichtkorrumpierten aus dem politischen Betrieb herauszuhalten, so dass sich die korrumpierten Netzwerke von selbst erhalten. Die„Insider“ können nicht miteinander abrechnen, weil niemand gänzlich„sauber“ ist. Aus diesen Gründen ist die Wahrscheinlichkeit einer endogenen Revolution in der kroatischen staatlichen Verwaltung sehr gering. So bietet auch die neueste Strategie keinen Grund zur Hoffnung. Sie ist voll von Selbstlob und allgemeinen Feststellungen, die auch in früheren Dokumenten standen. Sie sieht auch die Gründung eines neuen staatlichen Organs vor – des Nationalen Rats zur Evaluierung der Modernisierung von staatlicher Verwaltung. Die Evaluierungs­kriterien sind nicht klar ausgearbeitet und es wird weder erklärt, warum die Reform der staatlichen Verwaltung immerhin 23,5 Millionen Kuna kosten wird, noch wie diese Summe verteilt oder gar aufgebracht wird. Die Europäische Union wird oft als der exogene Initiator von Veränderungen in Transitionsländern dargestellt. Aber in den 1990er Jahren hatte Kroatien eine Regierung, die nicht proeuropäisch war und das Wort Korruption gehörte nicht zur politischen Rhetorik. In dieser Zeit verteilten die politischen Akteure unter sich die privile­gierten Positionen in Sektoren, die nicht der Marktkonkurrenz ausgesetzt sind. Heute ist die EU ohne Zweifel der Initiator von positiven Veränderungen in Kroatien, zumindest formal gesehen. Gleichzeitig kann man aber nicht sagen, dass das Europäische Parlament ein Ideal hinsichtlich der Reform der öffentlichen Verwalt­ung oder der Korruptionsbekämpfung darstellt. Es ist in jedem Fall gut, dass positive Veränderungen erkennbar sind und der Druck auf die Machtträger immer größer wird. Marijana Bađun ist Wirtschaftswissenschaftlerin und Assistentin am Institut für öffentliche Finanzen in Zagreb 3