DIE KROATISCHE JUSTIZ UND DIE BEITRITTSVERHANDLUNGEN MIT DER EU EU als Katalysator oder Hindernis für Reformen? von Alan Uzelac Das 23. Verhandlungskapitel über Justiz und Grundrechte ist das nun­mehr letzte Hindernis auf dem Weg zum Abschluss der Beitrittsverhand­lungen zwischen der EU und Kroatien. Warum die Justizreformen zum schwie­rigsten Verhandlungsthema im Beitritts­prozess wurden, hat mit den schlech­ten Erfahrungen mit dem Beitrittspro­zess Bulgariens und Rumäniens zu tun. Damals wurde klar, dass zur Schaffung einer funktionierenden Demokratie und Marktwirtschaft rechtsstaatliche Institutionen notwendig sind. Die Ausgangsbedingungen Kroatiens zu deren Schaffung waren im Jahr 2000 wenig erfolgversprechend: Die Justiz befand sich in einer Krise, die bereits ein Jahrzehnt dauerte. Die Kriegszeit am Anfang der 1990er Jahre war für die Schaffung eines unabhängigen und kompetenten Justizwesens nicht günstig gewesen, und während der autoritären Herrschaft von Präsident Tuđman kam es sogar zu Rückschritten, weil in der Justiz bevorzugt Personen einge­stellt wurden, die bereit waren, die Politik der Regierungspartei umzusetzen. Im Demokratisierungsprozess nach 2000 wurde versucht, wichtige Verände­rungen vorzunehmen, doch war die Wirkung dieser Bemühungen gering. Die juristischen Strukturen, die in der ersten Hälfte der 1990er Jahre geschaffen worden waren, blockten Reformen erfolgreich ab, u.a. unter Berufung auf die Unabhängigkeit der Justiz. Ambivalente Bilanz der Justizreformen Die Diagnose der Europäischen Kommission aus dem Jahr 2004, die der Eröffnung der kroatischen Beitrittsverhandlungen vorausging, war daher wenig überraschend: Man wies auf die„verbreitete Ineffizienz des Justiz­wesens“ hin, die mit einer Juridifizierung gesellschaftlicher Verhältnisse einherging(„zu viele Fälle werden vor Gerichte gebracht, die man im Prinzip mit anderen Mitteln lösen könnte“). Dadurch entstand ein Rückstau von 1,4 Millionen Verfahren, der es den Gerichten immer schwerer machte, die neu hinzukommenden Verfahren effektiv zu bearbeiten. Wenn die Gerichte nach einer langwierigen Prozedur schließlich entschieden hatten, gab es oft Probleme mit der Vollstreckung der Urteile. Die EU bestand auf drei Gruppen von Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeitsweise der Justiz. Zur ersten Gruppe gehören Maßnahmen zur materiellen und organisatorischen Verbesserung der Justiz(Informati­sierung, Stärkung der Infrastruktur und Rationalisierung des territorialen Netzwerks der Gerichte sowie die Einführung einer größeren finanziellen Flexibilität der Justizverwaltung). Die zweite Gruppe von Maßnahmen betraf die Verfahrenswirksamkeit und hatte in erster Linie die Reduzierung des Prozessstaus durch alternative Methoden der Schlichtung von Streitig­keiten zum Ziel. Die dritte Gruppe von Maßnahmen betraf sämtliche Aspekte der Ausbildung von kompetentem Justizpersonal. Nach sieben Jahren ist die Bilanz der Reform ambivalent. Es gab zwar bedeutende Investitionen in die Justiz, mit dem Ergebnis, dass Gerichts­gebäude erneuert und die Infrastruktur verbessert wurden. Aber die Einführung einer integralen, informatisierten Steuerung von Prozessen ist immer noch nicht abgeschlossen, obwohl man damit bereits im Jahr 2000 begonnen hat. Das Projekt der Rationalisierung des Netzwerks der Gerichte wurde nach langem Zögern und ohne Enthusiasmus begonnen. Einige der wichtigsten Elemente der Rationalisierung – wie die Zusammenlegung der Amtsgerichte mit den Gerichten für kleinere Vergehen – wurden vorläufig ausgesetzt; der Integrationsprozess soll erst im Jahr 2017 vollendet werden. Bei dem am deutlichsten sichtbaren Problem, nämlich dem großen Rückstau und der übermäßigen Dauer von Gerichtsverfahren, wurden teilweise Verbesserungen erreicht. Allerdings gelang die Reduzierung der Zahl der anhängigen Gerichtsverfahren nicht durch größere Produktivität und eine veränderte Arbeitsweise der Gerichte, sondern durch die Über­tragung von großen Gruppen von Verfahren an andere juristische Berufe, nämlich Notare. Das Problem wurde also nicht gelöst, sondern außer­gerichtlichen Instanzen übertragen. Das Projekt der Reduzierung der Zahl sogenannter Altverfahren, die bereits länger als drei Jahre dauern, machte am Anfang unter der Leitung des Obersten Gerichts große Fortschritte. Seit 2010 stagniert aber auch dieses Projekt, und im letzten EU-Bericht wird festgestellt, dass die Zahl der Altverfahren wieder steigt. Die Förderung von alternativen Methoden der Schlichtung von Steitigkeiten blieb auf norma­tive Veränderungen beschränkt, während die Praxis weit unter dem Niveau blieb, das in Nachbarstaaten wie Serbien, Bosnien-Herzegowina und Montenegro erreicht wurde. Die europäische Förderung eines neuen Systems der kostenlosen Rechtshilfe wurde zum totalen Fiasko: Das neue System ist derart bürokratisiert, dass der Zugang zu den Gerichten für mittellose Bürger sogar erschwert wurde, und überdies wurde die Rolle von zivilgesell­schaftlichen Organisationen, die in Krisengebieten gefährdeten Bevölke­rungsgruppen Rechtshilfe leisteten, in Frage gestellt. Der politische Wille zur Reform der Justiz lässt sich nur schwer in langfristige Maßnahmen umsetzen Die Fortschritte bei der Rekrutierung und Ausbildung von Richtern sind eine Geschichte für sich. Es ist bezeichnend, dass man die europäische Kritik der Politisierung des Gerichtswesens dazu nutzte, ein hermetisches System beruflicher Rekrutierung und Weiterbildung zu schaffen, in dem berufliche Schulen des Justizministeriums die dominante Rolle übernommen haben. Die vorgesehene„Richterschule“ wird jede Ernennung zum Richter außer­halb einer kleinen Gruppe von Juristen verhindern, die nach dem Abschluss der akademischen Ausbildung für die Richterkarriere auserkoren werden. Die Richterakademie wurde als Institution für die lebenslange Weiterbildung von Richtern konzipiert. Sie steht aber unter der Schirmherrschaft der Regierung und unterliegt der Kontrolle der bestehenden Richtereliten (universitäre und alle anderen Akteure werden ferngehalten) und reprodu­ziert die derzeitigen Arbeitsweisen. Der unmittelbar durch Richter und akademische Institutionen gewählte neue Staatliche Gerichtsrat beginnt erst mit seiner Arbeit. Es ist jedoch fraglich, womit er sich beschäftigen wird, da der alte Rat Zuständigkeiten usurpiert hat und in den letzten Wochen seines Mandats Überstunden machte und 90 Prozent der neuen Richter­positionen besetzte. Gesetzgebung im Eiltempo und Defizite in der Implementierung Insgesamt gilt, dass sich der politische Wille zur Reform, der durch externen Druck stimuliert wurde, nur schwer in langfristige Maßnahmen zur Reform der Justiz umsetzen ließ. Es war nicht schwer, neue Gesetze, Strategien und Aktionspläne zu verabschieden, auch wenn das geforderte Tempo der Reformen in den letzten zwei Jahren dazu führte, dass Vorschriften ohne solide Vorbereitung erlassen und über Nacht geändert wurden, was oft zu unvollständigen, wenig durchdachten Ergebnissen führte. Auf dem Gebiet der Implementierung war es jedoch viel schwieriger, Resultate zu erzielen, und das Erreichte steht manchmal im Gegensatz zu den gewünsch­ten Zielen. So führte z.B. die Korruptionsbekämpfung zu einer institutio­nellen Paralyse, weil sich die staatlichen Bediensteten aus Angst vor Verant­wortung passiv verhalten und gar nichts tun. Unter diesen Bedingungen verwandelte sich das Justizministerium in den letzten drei Jahren in eine Art alternatives Außenministerium. Seine Hauptaufgabe war, vor europäischen Partnern die kroatischen Justizreformen zu präsentieren und zu rechtfertigen, anstatt Reformen zu planen und wirklich durchzuführen. Während in früheren Phasen die Beitrittsverhand­lungen mit der EU als Katalysator für Reformen wirkten, haben sie nun, in der Schlussphase, eine gegensätzliche Wirkung: Sie rufen Widerstände hervor oder fördern die Errichtung von Potemkinschen Dörfern. Wenn die Vermutung richtig ist, dass eine positive Entscheidung über Kapitel 23 in Brüssel bereits gefällt wurde und Kroatien grünes Licht für den EU-Beitritt erwarten kann, unabhängig davon, was das Land noch tut, so wird dies für alle Beteiligten eine Erleichterung sein. Denn wenn sich der Staub legt und die lokalen„Reformer“ ihre angenehmen und gut bezahlten Positionen in den EU-Institutionen gefunden haben, wird es endlich möglich sein, den Zustand der Justiz als eigenes Problem zu sehen, mit dem man sich ernsthaft und systematisch beschäftigen muss. Dr. Alan Uzelac ist ordentlicher Professor an der Juristischen Fakultät in Zagreb und wurde im März 2011 in den Staatlichen Gerichtsrat gewählt 2