INTERVIEW MIT SINIŠA RODIN Ohne Verfassungsänderungen kann Kroatien der Europäischen Union nicht beitreten Prof. Dr. Siniša Rodin ist Jean-Monnet-Professor für europäisches öffentliches Recht an der Juristischen Fakultät der Universität Zagreb. Als bekannter Rechtsexperte nahm er an der Vorbereitung der bevorstehenden Änderungen der kroatischen Verfassung teil. Wir sprachen mit ihm, um über diesen Prozess Auskunft aus erster Hand zu bekommen. Warum wird die kroatische Verfassung geändert? Welche Verfassungsänderungen wurden bisher vorgeschlagen? > Ich war selber als Experte für europäisches Recht in die Gruppe der Verfassungsrechtler einbezogen, die von der Regierung betraut wurden, einen Entwurf der Verfassungsänderungen vorzuschlagen. Die Notwendig­keit der Verfassungsänderungen ergibt sich in erster Linie aus dem Beitrittsprozess Kroatiens zur EU. Später wurden noch weitere Fragen aufgeworfen, die aus verschiedenen Gründen ebenfalls in die Verfassung aufgenommen werden sollten. Hinsichtlich des EU-Beitritts gibt es drei Kategorien der vorgeschla­genen Änderungen. In die erste Kategorie gehören Bestimmungen, die von der EU-Kommission als mangelhaft bezeichnet wurden, weil sie die erforderlichen europäischen Standards nicht garantieren: dazu gehören Artikel über die Kroatische Nationalbank und die Staatliche Revision, deren Autonomie durch die neuen Verfassungsvorschriften zusätzlich gesichert wird. Auch wenn es sich hier nur um eine geringfügige Abänderung des Verfassungstexts handelt, wird nun eindeutig geregelt, dass die Leiter der beiden Institutionen zwar vom Parlament gewählt werden, aber in ihrer Arbeit unabhängig und politisch nicht dem kroatischen Parlament verantwortlich sind. Diese Änderungen werden von der EU-Kommission als Bedingung betrachtet, um die entsprechenden Verhandlungskapitel abzuschließen. Die zweite Kategorie der Änderungen bezieht sich auf Bestimmungen, die das Funktionieren der kroatischen staatlichen Institutionen und ihre gegenseitigen Beziehungen im Rahmen der EU regulieren. Was gehört dazu? Z.B. die Bedingungen für die Teilnahme des kroatischen Parlaments an den Entscheidungsprozessen in der EU, die durch den Lissabon-Vertrag vorgesehen sind. Ein weiteres Problem ist das Verhältnis von Parlament und Regierung in der EU-Politik. Einige Oppositionsparteien, vor allem die SDP, meinen, dass das Parlament die Regierung hier streng kontrollieren muss, während die Regierungsmehrheit die Formulierung über die Zusammenarbeit der Regierung und des Parlaments vorzieht. Ich bin der Meinung, dass wir die Realität der Brüsseler Politik nicht vergessen sollten, die eine gewisse Autonomie der Regierung erfordert, damit es nicht zur Blockade kommt. Die Regierung darf nicht durch ein imperatives Mandat des Parlaments generell verpflichtet werden, höchstens in einigen wichtigen Fragen. Es geht aber nicht nur um Forderungen im Beitrittsprozess, sondern auch um Entfernung von Hindernissen in der Verfassung, die die Entscheidung über den Eintritt in die EU nach dem Abschluss der Verhandlungen erschweren könnten. > Genau. Die dritte Kategorie der vorgeschlagenen Änderungen betrifft die Frage der Durchführung des nationalen Referendums über den EU-Beitritt. Die jetzige Verfassungsvorschrift macht die erfolgreiche Durchführung des verfassungsmäßig vorgeschriebenen Referendums faktisch unmöglich. Es geht um die Bestimmung des Art. 141 der kroatischen Verfassung über das verbindliche Referendum im Falle des Eintritts Kroatiens in einen Staatenbund: für das Gelingen des Referen­dums ist die Zustimmung der(absoluten) Mehrheit aller Wähler notwendig. Die Gesamtheit der Wähler schließt auch alle kroatischen Staatsbürger ohne festen Wohnsitz in Kroatien ein, d. h. die sogenannten Diaspora-Wähler. Das hat das Verfassungsgericht vor zwei Jahren durch seine Entscheidung klar gemacht, als es die Bestimmung des Referen­dumsgesetzes aufhob, die den Wohnsitz in Kroatien zur Voraussetzung für die Abstimmung im Referendum vorsah. Die vorgeschriebene Mehrheit ist in Wirklichkeit kaum erreichbar. Aufgrund dieser Verfassungslage wird jede Abstinenz faktisch zur Stimme gegen den Beitritt Kroatiens zur EU. Ein zusätzliches Problem sind die unzuverlässigen Wählerregister, die eine genaue Bestimmung des notwendigen Quorums erschweren. Was schlägt die Regierung vor? > Sie schlägt nun vor, und darin hat sie die Unterstützung der parla­mentarischen Opposition, dass zwar die kroatischen Bürger über den EU-Beitritt auf einem Referendum entscheiden sollen, aber diese Ent­scheidung mit der üblichen Mehrheit gefällt wird: die Mehrheit der Stimmen jener Bürger, die sich am Referendum beteiligen, unter der Voraussetzung, dass mindestens die Hälfte aller Wähler am Referendum teilnimmt. Rein theoretisch gesehen, könnten wir die Bestimmung über das Referendum beim EU-Beitritt aus der Verfassung streichen. Als Garantie reicht die Vorschrift des Artikels 139, die besagt, dass bei der Ratifizierung von internationalen Verträgen, die die Übertragung eines Teils der staatlichen Souveränitätsrechte auf internationale Organisationen bein­haltet, das kroatische Parlament mit Zwei-Drittel-Mehrheit der Stimmen entscheiden muss. Ich glaube jedoch, dass für die Entscheidung über den Beitritt Kroatiens zur EU das Referendum nützlich ist, damit die Bürger einen so weitreichenden Beschluss unmittelbar durch ihre Willens­bekundung legitimieren. Keiner sollte im Nachhinein sagen, wir seien gegen den Willen der Bürger in die EU eingetreten. In diesem Kontext ist vielleicht noch zu erwähnen, dass vorerst unklar bleibt, ob sich die Referendumsentscheidung auch auf alle künftigen Änderungen des EU-Vertrags bezieht, oder ob Kroatien, ähnlich wie Irland, die Zustimmung der Bürger immer von Neuem suchen muss. Welche Änderungen der Verfassung werden zusätzlich vorgeschlagen? > Es ist schwer, alle zusätzlichen Vorschläge zur Verfassungsänderung vorzustellen, denn ständig kommen neue Ideen hinzu, ob in der parla­mentarischen Debatte oder aus der Gesellschaft. Hier nur einige Beispiele für diese Vorschläge: Änderungen im Verfahren der Richterernennung und-promotion, die Einführung der verfassungsmäßigen Pflicht zur allgemeinen Sekundärausbildung, die Aufhebung der Verjährungsfrist für Straftaten im Prozess der Privatisierung. Der gegenwärtige Rahmen der Verfassungsdebatte ist einfach nicht geeignet, diese Fülle von Vorschlägen zu bearbeiten. Deswegen schlug die von der Regierung eingesetzte Expertengruppe vor, die beiden Problemkomplexe auseinander zu halten: einerseits die EU-bezogenen Änderungen, andererseits alle anderen Fragen. Man sollte sich jetzt nur auf die erste Kategorie konzentrieren und alle anderen Änderungsvorschläge auf die Zeit nach Beendigung der Beitrittsverhandlungen vertagen. Wir müssen uns noch einmal vor Augen halten, dass die Verfassungsänderungen die Bedingung zur Schließung einiger Verhandlungskapitel sind. Das heißt, dass wir diesen Prozess spätestens bis Juni 2010 abschließen müssen, wenn der EU-Beitritt Kroatiens nicht gefährdet werden soll. Das Interview wurde am 9. Dezember 2009 von Nenad Zakošek geführt. 3