Prof. Dr. Stefan Schieren Rechtliche Grundlagen des kommunalen Bauens Seit vielen Jahren bleibt die Bautätigkeit in Deutschland hinter dem Bedarf zurück. Die Gründe sind vielfältig, und nur auf wenige haben Kommunen unmittelbaren Einfluss. Dennoch sollten sie alles in ihrer Macht stehende unter­nehmen, um die Bedingungen für die Schaffung von be­zahlbarem Wohnraum zu verbessern. Ihr wichtigster Hebel ist das Planungsrecht. Raumordnung, Landes- und Regionalplanung Kommunen besitzen Planungshoheit. Auf Grundlage der Raumordnung, der Landesplanung und der Regionalpla­nung, die sie beachten müssen(Anpassungsgebot des§ 1 BauGB), formuliert die Gemeinde den Flächennutzungs­plan(FNP). Dieser muss von der höheren Verwaltungsbe­hörde genehmigt werden – bei kreisangehörigen Gemein­den ist dies beispielsweise das Landratsamt. Befolgt der FNP die Vorgaben, kann die Genehmigung nicht verweigert werden(§ 6 BauGB). Der Flächennutzungsplan fungiert als „Scharnier“ zwischen Raumplanung und kommunaler Bau­planung(Herbolsheimer/Krüper 2024: 39, Rn. 27). Der Flächennutzungsplan Der Flächennutzungsplan stellt Art(§§ 1–15 BauNVO) und Maß(§§ 16–21a BauNVO) der Nutzung von Grund und Bo ­den im Gemeindegebiet dar. Er enthält Darstellungen, kei­ne Festlegungen, und ist daher rechtlich nicht unmittelbar verbindlich(Becker et al. 2017: 504, Rn. 365; Stüer 2009: 184f.). Der Flächennutzungsplan muss für das gesamte Ge ­meindegebiet in einer Karte dargestellt werden. Mithilfe von Klarstellungssatzung, Entwicklungssatzung oder Er­gänzungssatzung können die Kommunen näher bestim­men, wie Innen- und Außenbereich abgegrenzt werden sol­len(Becker et al. 2017: 447, Rn. 100ff.) Der Gemeinderat ist dafür zuständig, über Änderungen im FNP zu bestimmen, also darüber, ob zusätzliche Flächen überhaupt oder intensiver für den Wohnungsbau genutzt werden können. Der 2013 eingeführte§ 6a BauNVO„Urba ­ne Gebiete“ ermöglicht eine Mischung aus Wohnungen, Gewerbe und Einzelhandel in stark verdichteten Gebieten und räumt den Gemeinden damit mehr Flexibilität ein (Stüer 2009: 260). Der Bebauungsplan Die Bebauungspläne werden aus dem Flächennutzungs­plan entwickelt(§ 8 Abs. 2 BauGB). Sie müssen nicht das gesamte Gemeindegebiet umfassen, sondern können für Teile aufgestellt werden. Der Gemeinderat legt dabei die Grenzen, also den Umriss des Bebauungsgebiets fest. Der Gemeinderat muss zum Start eines Bebauungsplanver­fahrens keinen eigenen Beschluss fassen(Aufstellungsbe­schluss). Verzichtet die Gemeinde darauf, kann sie die Ins­trumente, die der Sicherung der zukünftigen Planung die­nen(§ 14 BauGB„Veränderungssperre“,§ 15 BauGB „Zurückstellung von Baugesuchen“), jedoch nicht einset­zen. Es ist zulässig, Flächennutzungsplan und Bebauungsplan zeitgleich aufzustellen bzw. zu ändern. In diesem Fall muss die höhere Verwaltungsbehörde auch den Bebauungsplan genehmigen. Der Bebauungsplan legt Art und Umfang der erlaubten Nutzung fest(vgl. Stüer 2009: 196ff.). Im Text des Bebau ­ungsplans können weitere Sachverhalte geregelt werden, zum Beispiel ein Verbot für reflektierende Baumaterialien, Schottergärten oder bestimmte Pflanzen.§ 13a BauGB er ­möglicht es, Bebauungspläne zur Innenentwicklung im be­schleunigten Verfahren aufzustellen, um Bauland zu mobi­lisieren. Dabei geht es vor allem um Wiedernutzbarma­chung von Flächen und Nachverdichtung. Das Aufstellen von Flächennutzungsplan und Bebauungs­plänen liegt nach herrschender Meinung in der Zuständig­keit des Gemeinderats(Art. 29 GO), sofern nicht ein be ­schließender Ausschuss zuständig ist(Becker et al. 2017: 465, Rn. 189). Über die Aufstellung eines Bebauungsplans kann der Ge­meinderat Einfluss darauf nehmen, wie viel Wohnraum überhaupt entstehen kann. Diese Möglichkeit besteht be­sonders ausgeprägt bei der Ausweisung eines neuen Bau­gebiets, etwa durch Parzellierung bzw. Regelungen zur Rei­henhausbebauung, zum Geschosswohnungsbau etc. Dabei sind allerdings die Grenzen des§ 17 BauNVO zu beachten. Dort werden Orientierungswerte für das Maß der baulichen Nutzung vorgegeben: Grundflächenzahl, Geschossflächen­zahl und Baumassenzahl. Rechtliche Grundlagen des kommunalen Bauens 5