Uvod: Industrijsko zagađenje, javni interes i regulatorni izazovi u Srbiji Odgovor društva na izazove industrijskog zagađenja ne bi trebalo svesti na tehnički kapacitet države da kontroliše emisije zagađujućih materija u životnu sredinu. Taj odgovor odražava odnos između ekonomskog razvoja, zaštite javnog interesa i vladavine prava. U tom smislu, sistem integrisanog sprečavanja i kontrole zagađivanja nije samo skup regulatornih instrumenta, već i ogledalo političke kulture odgovornosti i sposobnosti institucija da zaštite javni interes u situacijama u kojima se ekonomski interesi i zaštita životne sredine nalaze u napetom, često protivrečnom odnosu. Uređenje industrijskog zagađenja ima direktan uticaj na kvalitet života građana, stanje prirodnih resursa i socio­ekonomski razvoj. Industrijska postrojenja koja podležu režimu integrisanih dozvola predstavljaju najveće pojedinačne izvore emisija zagađujućih materija u vazduh, vodu i zemljište. Upravo zbog toga je Evropska unija kroz Direktivu o industrijskim emisijama uspostavila integrisani regulatorni okvir zasnovan na primeni najboljih dostupnih tehnika( BAT) i visokim standardima zaštite životne sredine. Svrha Direktive o industrijskim emisijama jeste da utvrdi pravila usmerena ka sprečavanju ili, ako to nije izvodljivo, kontinuiranom smanjenju emisija u vazduh, vodu i zemljište, sprečavanju nastajanja otpada, poboljšanju efikasnosti upotrebe resursa, promociji cirkularne ekonomije i dekarbonizacije, kako bi se postigao visok nivo zaštite zdravlja ljudi i životne sredine u celini. 1 Sistem integrisanog sprečavanja i kontrole zagađivanja u Evropskoj uniji razvija se već trideset godina, od usvajanja Direktive o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja 1996. godine, koja je prvi put uvela integrisane dozvole i primenu BAT-a za velika industrijska postrojenja. Ovaj pravni okvir je konsolidovan Direktivom o industrijskim emisijama iz 2010. godine, kojom su objedinjene sektorske direktive i ojačana obavezujuća uloga zaključaka o BAT-u. Reforma Direktive o industrijskim emisijama iz 2024. godine donela je izmene regulatornog okvira kroz proširenje opsega primene direktive, dodatne odredbe o transparentnosti i izmene u režimu kontrole emisija povezane sa Evropskim zelenim dogovorom. Evropska agencija za zaštitu životne sredine ukazuje na to da je evropski regulatorni okvir za industrijske emisije, zasnovan na primeni najboljih dostupnih tehnika i integrisanom sistemu dozvola, doveo do značajnog smanjenja emisija ključnih zagađujućih materija iz industrije u EU tokom poslednje decenije. Merljivi pokazatelji efekata primene propisa o smanjenju emisija zagađujućih materija u Evropskoj uniji ukazuju na značajno smanjenje ključnih polutanata. Između 2010 i 2023. godine emisije teških metala(Cd, Hg, Pb), sumpor­dioksida(SO2) i praškastih materija(PM10) iz industrijskih postrojenja u Evropskoj uniji smanjile su se za oko 75%, a emisije azotnih oksida(NOx) za oko 60%. 2 Dok je u Evropskoj uniji primena Direktive o industrijskim emisijama značajno doprinela smanjenju industrijskih emisija i unapređenju kontrole zagađenja, u Srbiji više od 150 velikih industrijskih postrojenja i dalje funkcioniše bez integrisane dozvole, što ukazuje na ozbiljne strukturne slabosti sistema kontrole industrijskog zagađenja. Primena Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine, koji je prvi put usvojen 2004. godine(revidiran 2015. i 2021. godine), tokom vremena je otkrila probleme i nespremnost operatera da odgovore na zahteve koje je ovaj zakon uspostavio. Takođe, i nadležni organi su se suočili sa hroničnim nedostatkom potrebnih kapaciteta za primenu zakona, što je dovelo do toga da su zahtevi za izdavanje dozvola često bili nepotpuni, a procedure za izdavanje dozvola trajale su po više godina(nekad i više od deset godina). Sve to je rezultiralo relativno malim brojem izdatih dozvola u odnosu na broj operatera obveznika zakona. Od oko 220 operatera koji su imali obavezu da pribave integrisanu dozvolu, do 31. decembra 2024. godine tu obavezu je ispunilo njih 60–70. 3 Neuspešna primena Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine tokom 20 godina značajno je doprinela povećanju zagađenja u Srbiji i nastanku takozvanih„žrtvovanih zona”. 4 Osim zagađenja, nedovoljna primena Zakona dovela je i do nastanka pravne nesigurnosti i nejednakosti, pri čemu grupa privilegovanih industrijskih operatera uživa privilegije u smislu izostanka sankcionisanja. Takve okolnosti ne samo da Srbiju sve više udaljavaju od ciljeva da se smanji zagađenje, iskazanih kroz Zelenu agendu za Zapadni Balkan, već istovremeno narušavaju i sistem vladavine prava. U takvom društvenom i regulatornom kontekstu pripremljen je Nacrt zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine, koji je predstavljen javnosti u novembru 2025. godine. Prema Polaznim osnovama Nacrta zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine, koje su javnosti predstavljene u februaru 2025. godine, cilj donošenja novog zakona jeste unapređenje postojećeg sistema integrisanih dozvola i usklađivanje domaćeg zakonodavstva sa Direktivom o industrijskim emisijama. Međutim, analiza predloženog zakonskog teksta pokazuje da pojedina rešenja ne odgovaraju u potpunosti 1 Directive(EU) 2024/1785 of 24 April 2024 amending Directive 2010/75/EU on industrial emissions(integrated pollution prevention and control) and Council Directive 1999/31/ EC on the landfill of waste, OJ L, 2024/1785, Art. 2(17); Art. 1. 2 European Environment Agency, Industrial pollutant releases to air in Europe, Industrial releases of pollutants to air and economic activity in the EU-27, Published 04 Jul 2025 (poslednji pristup 12. 3. 2026). 3 Ministarstvo zaštite životne sredine, Predlog Strategije zaštite životne sredine – Zelena agenda za Republiku Srbiju za period 2024–2033. godine, str. 80. 4 Dejvid Bojd(David Boyd), specijalni izvestilac Ujedinjenih nacija za ljudska prava i životnu sredinu, opisao je„žrtvovane zone” kao mesta u kojima stanovništvo trpi ozbiljne posledice po fizičko i mentalno zdravlje, kao i povrede ljudskih prava, usled života u žarištima zagađenja i snažno kontaminiranim područjima: Special Rapporteur on human rights and the environment, David Boyd, Human rights depend on a non-toxic environment, A/HRC/49/53 – Executive summary. 7